25 ans de Constitution espagnole

La transition espagnole a été possible grâce au consensus, à la bonne volonté et au bon sens de toutes les forces politiques

Francisco Rubio LLorente, professeur émérite à l’Université Complutense de Madrid.

Il ne semble pas exagéré de dire que bien que le général Franco ait souvent affirmé que les espagnols n’avaient aucune raison de s’inquiéter pour ce qui se passerait après sa mort – parce qu’il laisserait tout « préparé et bien préparé » – à son décès, l’immense majorité scrutaient l’avenir avec préoccupation. Certains, les moins nombreux, parce qu’ils estimaient avec juste raison que la disparition du dictateur mettait en danger la permanence d’un régime qu’ils auraient aimé conserver. D’autres, la majorité, pour la raison opposée, parce qu’ils pensaient que le régime créé par Franco devait disparaître avec son créateur, et parce qu’ils avaient bien des raisons de craindre que ceux qui voudraient le conserver ne reculeraient devant aucun moyen pour y parvenir. En tout état de cause, comme il était évident qui ni l’un ni l’autre ne pouvait se produire sans introduire des changements dans l’organisation de l’État, et dans ce que l’on pourrait appeler sa constitution – si l’on peut toutefois débarrasser ce terme de son sens réglementaire pour lui conférer une valeur purement descriptive – il n’est pas non plus exagéré d’affirmer qu’à cette époque, nous étions tous d’accord sur le besoin de nouvelles normes constitutionnelles, même si nous ne l’étions pas sur la nature de ces dernières. Ni sur leur sens, ni sur la procédure à suivre pour les mener à bien et les approuver.

L’élaboration de la Constitution

D‘aucuns affirmaient que ces normes devaient être élaborées à partir de zéro, en faisant table rase de la légalité franquiste ; d’autres exigeaient au contraire le respect de cette légalité, aussi bien dans la forme que dans le fond ; aussi bien dans la procédure à suivre pour dicter les nouvelles normes que dans la conformité de ces dernières avec les principes fondamentaux du régime franquiste, qu’une loi de 1958 avait déclarés « permanents et inaltérables ». Pour l’énoncer brièvement et selon les termes de l’époque, les deux postures qui s’affrontaient étaient d’une part ceux qui voulaient la rupture et d’autre part, ceux qui seulement attendaient une réforme.

Pendant un peu plus de six mois, de la fin novembre 1975 à juillet 1976, ces deux postures se sont affrontées de manière implacable et inconciliable. Le premier gouvernement de la monarchie, présidé par Carlos Arias Navarro qui, en qualité de président du dernier gouvernement franquiste, avait déjà tenté des modifications purement apparentes (en particulier la « Loi sur les Associations Politiques du Mouvement »), fit promulguer, après la mort du dictateur, un certain nombre de lois qui assouplissaient, dans une certaine mesure, la liberté d’association et le droit de réunion, et parvint même à publier un projet de réforme des institutions de l’Etat. Tout ceci, en vain. Les partis de l’opposition qui, bien qu’encore illégaux, se montraient déjà en public, aussi bien séparément qu’à travers leur structure commune (Coordinación Democrática) dans laquelle, après la mort de Franco, s’étaient rassemblées toutes celles qui avaient été créées dans les derniers moments de la dictature (Junta Democrática, autour du Parti Communiste ; Plataforma de Convergencia Democrática, autour du Parti Socialiste), rejetèrent ces timides réformes et continuèrent à exiger la rupture totale avec le passé, et la convocation d’une assemblée constituante.

La catastrophe semblait inévitable, mais comme il arrive parfois en politique, il suffit de mettre le gouvernement entre les mains de personnes d’une autre génération pour que ce qui semblait impossible cesse de l’être, et pour qu’il semble facile de trouver une solution intermédiaire, dans laquelle tout le monde pourrait se retrouver. En juillet 1976, le roi, faisant usage du pouvoir que lui conférait la législation franquiste, décida de se passer des services d’Arias Navarro, et de charger Adolfo Suárez de former un nouveau gouvernement, qui devrait commencer immédiatement une nouvelle politique, dont les grandes lignes avaient déjà été définies auparavant. Ce gouvernement réalisa, dès le début, la préparation d’un projet de loi qui, à l’instar de celui rendu public par Arias, se présentait formellement comme une réforme des Lois Fondamentales, et devait être instruit selon la procédure prévue dans ces dernières. A la différence du texte d’Arias, cette nouvelle « Loi Fondamentale » impliquait cependant une rupture totale avec le système franquiste. Dans son premier article, elle établissait le principe démocratique, la suprématie de la loi et l’inviolabilité des droits de l’individu ; les « Cortes españolas » du franquisme, auxquelles les membres accédaient par différentes procédures mais jamais par des élections libres, étaient remplacées par de nouvelles Cortes, composées de deux chambres, le Congrès des Députés et le Sénat, dont les membres devaient être élus au suffrage universel, selon un système électoral dont la propre loi établissait les principes de base. Bien qu’ elle ne précisait pas que les Cortes auraient un caractère constituant, la même Loi réglementait un nouveau système pour la « réforme » constitutionnelle qui ne faisait aucun doute. En définitive, il s’agissait d’une conjugaison entre les deux thèses apparemment opposées : une convocation de Cortes constituantes qui apparaissaient fondamentalement comme un organe destiné à la réforme des Lois Fondamentales, mais qui étaient en réalité investies d’un pouvoir constituant originaire. 

Grâce à l’élan dynamisant du gouvernement et à l’exceptionnelle habilité du président des Cortes, ancien précepteur du roi, les Cortes du franquisme approuvèrent en moins de deux mois cette Loi qui les faisaient disparaître – aussi bien elles que l’ensemble du système dont elles faisaient partie. Après son approbation par les Cortes (18 novembre 1976), la Loi fut directement approuvée par les citoyens en référendum (15 décembre 1976), dans lequel le nombre de votes favorables (16 573 000) triplait celui des abstentions (5 621 008), option recommandée par l’opposition démocratique, et était 40 fois supérieur à celui des votes négatifs (450 102) qui exprimaient la volonté du secteur le plus endurci du franquisme. 

Après l’approbation de la Loi pour la Réforme Politique, le gouvernement utilisa l’un des puissants instruments réglementaires de l’Etat franquiste (le Décret Loi) pour démonter une à une ses institutions et approuver une loi électorale négociée avec l’opposition. Tel fut le cadre légal dans lequel se déroulèrent (15 juin 1977) les premières élections libres que l’Espagne connaissait après plus de 40 ans de luttes civiles et d’oppression. Le résultat de ces élections fut bien moins absurde que ce que beaucoup craignaient. En réalité, elles démontrèrent que malgré la longue rupture de la vie démocratique, la structure politique de la société espagnole était sensiblement la même que celle de la plupart des pays européens : un bipartisme atténué, dans lequel deux grands partis nationaux de centre droit et centre gauche (UCD et PSOE), qui rassemblaient à eux seuls les quatre cinquièmes des sièges, étaient accompagnés de deux autres partis d’envergure nationale de bien moindre importance, l’un à droite et l’autre à gauche, et deux autres partis nationalistes, catalan et basque, dont l’importance politique réelle était considérablement supérieure à celle que le nombre réduit de sièges qu’ils occupaient aurait pu laisser présager.

Dès leur première séance, les nouvelles Cortes se présentèrent comme constituantes. La rédaction d’une nouvelle Constitution devait être, sinon la seule, leur tâche décisive, leur raison d’être. Une tâche qu’elles assumaient en outre comme une compétence exclusive ; elles rejetèrent les insinuations gouvernementales de charger un groupe d’experts de la rédaction d’un brouillon qui servirait de point de départ au travail des Cortes, et décidèrent de confier ce travail préliminaire à une sous–commission de sept membres nommés par les propres Cortes, et dans laquelle, exception faite du Parti Nationaliste Basque, étaient représentés tous les partis présents au sein des Cortes. 

Cette sous-commission, généralement désignée sous le nom de « Ponencia », mit en œuvre la tâche confiée entre le mois d’août et décembre, dans le cadre de séances quasi quotidiennes tenues à huis clos, mais dont les résultats étaient communiqués à la presse. Le résultat de ce travail, le premier « Avant-projet de Constitution », fut publié le 5 janvier 1978, date à partir de laquelle fut accordé un délai pour la présentation d’amendements. A la fin de cette période, la Ponencia procéda à l’étude des nombreux amendements présentés (779, dont beaucoup concernaient plus d’un article, voire même des Titres entiers) et présenta (17 avril 1978) un nouveau texte qui servit de base au débat public, tout d’abord en Commission puis ensuite aux séances plénières des deux Chambres, successivement. Une fois que la Commission Mixte des deux Chambres eut résolu les discordances existantes entre les textes approuvés par le Congrès et le Sénat, le texte unique résultant fut approuvé simultanément par les deux Chambres le 31 octobre, puis un mois plus tard (6 décembre) soumis à référendum, où il fut approuvé par 87,7 % des votants, qui représentaient 58,97 % de l’électorat. Plébiscitée par le peuple, la Constitution fut solennellement promulguée dans une séance conjointe des deux Chambres le 27 décembre et publiée le 29 du même mois, qui constitua la date de son entrée en vigueur.

L’affirmation réitérée selon laquelle la méthode suivie pour élaborer la Constitution fut consensuelle, qu’elle fut le résultat d’un consensus, est certainement vraie, mais elle peut induire en erreur dans la mesure où dans la pratique politique (par exemple, celle de la UE), lorsqu’on parle de méthode consensuelle, cela fait généralement référence à une procédure par laquelle la décision est prise sans votation formelle, tandis que dans l’élaboration de la Constitution, chacun des articles du texte, et même chacun des alinéas composant les articles, à de très rares exceptions près, ont été soumis au vote; et ceci au moins quatre fois, puisque dans chacune des Chambres, chaque article ou alinéa a été voté deux fois : une fois dans la Commission, et une autre au plénum de la Chambre. Dans la Constitution, ce que l’on entend par consensus n’est pas tant une procédure qu’un état d’esprit : la volonté de chacune des forces politiques de chercher des formules transactionnelles qui, sans donner une pleine satisfaction à aucune d’entre elles, ne sauraient être non plus entièrement inacceptables par aucune d’entre elles. Cet esprit, qui force à une négociation permanente, dans laquelle on échange des victoires relatives et on admet des échecs sans honte, devait s’étendre, pour être efficace, à tous les partis du Parlement, mais il avait surtout besoin, comme il se doit, de l’accord des deux grands partis. Pour cela, et bien qu’au cours des différentes phases du processus, certaines situations obligèrent l’un ou l’autre des partis minoritaires à rester en dehors de la négociation permanente et à abandonner ses positions contre une majorité écrasante des voix, les seuls moments où le « consensus » aurait pu sembler en danger étaient ceux où les deux grands partis, l’UCD et le PSOE, semblaient disposés à maintenir inexorablement leurs positions respectives et à les imposer par la seule force du scrutin. Les crises de ce genre furent cependant très peu nombreuses ; l’une d’elles conduisit le représentant du PSOE à abandonner les séances de la Ponencia constitutionnelle ; dans une autre, plus grave, lors des premières séances de la Commission Constitutionnelle du Congrès, les débats se prolongeaient interminablement et les différends se résolvaient par des votes dans lesquels la droite et la gauche semblaient rigidement divisées.

Le texte constitutionnel : la définition de l’Etat

Si on la compare avec les Constitutions des autres Etats membres de l’UE, la Constitution de 1978 – la huitième de notre histoire constitutionnelle si l’on ne tient pas compte des textes qui n’entrèrent jamais en vigueur ou ne répondaient pas à l’idée « réglementaire » qu’exprimait le célèbre article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 – est assez longue. Plus longue, par exemple, que celles de la France, Danemark et des Pays Bas, entre autres ; plus brève, en revanche, que celles du Portugal, la Grèce ou de l’Allemagne, si cette comparaison ne s’effectue pas en termes de nombre d’articles, mais de nombre de pages des différents textes dans une publication aux caractéristiques homogènes. En tout état de cause, cette caractérisation purement matérielle, est peu significative. D’un point de vue stylistique, ce qui est plus important, la Constitution espagnole est plutôt austère, peu riche en phrases rhétoriques. En ce qui concerne les questions abordées, elle est en général digne d’être applaudie ; à de très rares exceptions près, elle ne contient aucun précepte sur des thèmes insignifiants, et les clauses vides ou purement déclamatoires sont très rares ; les abondantes références aux principes et valeurs, que certains d’entre-nous regrettons, sont applaudies par d’autres comme l’un des mérites de notre Constitution. Il s’agit bien entendu d’une Constitution vaste, comme le sont généralement celles de notre époque, qui inclut ou prétend inclure, non seulement les principes et les normes élémentaires de l’organisation de l’État, mais aussi ceux de l’ordre social et économique. 

Dès le moment de sa promulgation, on a particulièrement célébré son caractère réglementaire, sa condition de « norme juridique » authentique. Même si l’expression est peu précise, l’usage commun implique deux choses différentes, bien que reliées entre elles. D’une part, à la différence de pratiquement toutes nos Constitutions passées et de nombre de celles encore en vigueur en Europe, les droits énoncés dans la Constitution peuvent être invoqués directement auprès des tribunaux de justice, sans besoin d’un développement légal préalable, et même éventuellement contre les lois ; en d’autres termes, tous les juges et tribunaux doivent appliquer la Constitution. Mais cela signifie également que la Constitution est protégée contre tous les pouvoirs de l’État, c’est-à-dire éventuellement aussi contre le pouvoir judiciaire, par une juridiction spéciale, dont l’organe unique, le Tribunal Constitutionnel, est l’instance ultime dans l’interprétation des préceptes constitutionnels, et est investi d’une compétence exclusive pour déclarer la nullité des lois qui les enfreignent. 

Pour conclure cette caractérisation de la Constitution d’un point de vue formel et technique, il convient de rappeler qu’il s’agit d’une Constitution très rigide. La réforme totale, ou les réformes partielles qui concernent les parties les plus sensibles (les grands principes, les droits fondamentaux, la Couronne) doivent être approuvées par les deux tiers de chacune des deux Chambres au cours de deux législatures successives, et ensuite en référendum. A cette rigidité imposée par la procédure, seulement comparable, au sein de l’UE, à celle prévue dans la Constitution danoise, s’ajoute, dans le cas espagnol, une rigidité encore plus grande et spécifiquement politique. La crainte des conséquences d’une rupture éventuelle de l’équilibre territorial atteint au moment de la fondation conduisit à affirmer qu’on ne saurait mettre en œuvre aucune réforme qui ne serait pas approuvée par un consensus au moins aussi vaste que celui qui avait soutenu la Constitution, que l’on tend en outre à mythifier. 

Le premier article de la Constitution définit l’Espagne comme un État social et démocratique de Droit, dont la forme politique est la monarchie parlementaire. A ces traits de caractère, il convient d’ajouter celui qui résulte de la distribution territoriale du pouvoir, reposant sur le droit à l’autonomie que l’article second reconnaît aux nationalités et aux régions. 

Dans un système reposant sur le principe démocratique, la monarchie reste inévitablement réduite à une simple forme. Le roi, en qualité de Chef de l’État, possède des fonctions exclusivement symboliques et représentatives. Le monarque jouit également d’une indéniable autorité qui découle non seulement de la valeur symbolique de la Couronne, mais encore de son efficace participation au processus de retour de la démocratie en Espagne, le privant alors des pouvoirs que le système franquiste lui attribuait et qu’il utilisa justement pour y mettre fin. Le roi ne peut prendre aucune initiative, ni en matière de politique intérieure ni internationale, et ne peut refuser de signer les dispositions réglementaires que lui soumet le président, qui est celui qui en assume la responsabilité politique et juridique.

Le véritable centre du pouvoir est donc le gouvernement, et en particulier son président, que notre Constitution, à l’instar de l’Allemagne, place très au-dessus des autres membres de l’organe. D’un point de vue juridique formel, le gouvernement est subordonné aux Cortes, titulaires du pouvoir législatif et dont le Congrès des Députés, organe chargé de le nommer, peut lui exiger la responsabilité politique et le destituer par l’approbation d’une motion de censure qui – également comme en Allemagne – doit entraîner simultanément la nomination d’un nouveau président. Cette supériorité formelle ne peut cependant pas faire oublier qu’en Espagne – comme dans la plupart des régimes parlementaire européens – le système des partis inverse, ou presque, dans la pratique, la relation purement formelle. C’est le gouvernement qui lance et encourage l’approbation de l’immense majorité des lois, et la faculté qu’ont les Cortes d’exiger la responsabilité du gouvernement n’existe pas, dans la pratique, tant qu’il conserve en leur sein une majorité bien unie. Cette subordination réelle des Cortes au gouvernement en qualité d’organe législatif et leur impuissance à le renverser, ne doivent cependant pas laisser penser qu’elles ont cessé d’être une pièce indispensable au maintien de la démocratie. Elles sont le forum où le gouvernement doit affronter publiquement l’opposition, exposer et discuter les motifs de son action et s’en tenir ainsi au verdict périodique des électeurs. 

La démocratie instaurée par la Constitution est en outre une démocratie sociale. La Constitution énonce un répertoire très complet de droits sociaux qu’elle qualifie de Principes Recteurs de la Politique Economique et Sociale. Compte tenu de la propre structure de ces droits, dont la réalisation exige l’utilisation de ressources matérielles et personnelles dont seul le législateur peut disposer, la Constitution prévoit que ces droits sociaux, à la différence des droits civils et politiques énoncés au chapitre précédent (le Second) du même Titre I de la Constitution, ne peuvent être invoqués auprès des tribunaux que « conformément aux lois qui les développent ».

Cette limitation ne doit pas être entendue comme une limitation de l’État de Droit, mais bien au contraire, comme une preuve de son achèvement. La tutelle des droits est confiée à tous les juges et tribunaux du pays et, en dernier recours, au Tribunal Constitutionnel, véritable cour suprême. Or cette fonction de garants des droits que la Constitution confie aux juges serait faussée si ceux-ci devaient réaliser des tâches qui dépassent le champ de pouvoir qui leur incombe en qualité de juges.

Finalement, la caractéristique la plus originale de la Constitution est celle de la division territoriale du pouvoir de l’État qui est divisé entre les instances centrales et les 17 Communautés autonomes, qui disposent toutes d’un pouvoir législatif et d’un très vaste répertoire de compétences, y compris financières. Dans certains cas, l’autonomie financière est telle que c’est la propre Communauté qui collecte la totalité des impôts et retient leur montant, en n’apportant à l’État qu’une partie de ceux-ci. Dans tous les cas, il s’agit cependant d’une autonomie très vaste, qui fait qu’elles disposent de près de 50 % de la totalité des dépenses publiques. A ce stade de l’article, il est probable que de nombreux lecteurs jugent ce texte déséquilibré, plus orienté à décrire l’élaboration de la Constitution qu’à en exposer le contenu. Je ne saurais nier ce déséquilibre, mais il n’est pas le produit du hasard, sinon plutôt de la délibération. J’ai essayé d’aborder le sujet serait de me situer, pour ainsi dire, sous la perspective d’un ami marocain imaginaire : souligner, dans notre expérience, les aspects susceptibles d’être utiles à ceux qui, de l’autre côté du Détroit, jugent pertinent ou nécessaire de réaliser un changement destiné à rapprocher la structure politique du Maroc de celle des États membres de l’UE, bien que, comme c’est logique, sans renoncer aux caractéristiques spécifiques de sa tradition, religion et culture. Une telle spécificité rend peut-être inadéquate, au Maroc, l’idée de « l’homologation avec l’Europe », qui fut l’une des lignes directrices de notre transition réussie. Mais cette spécificité ne doit pas non plus atténuer l’analogie des circonstances, internes et externes, entre l’Espagne de 1978 et le Maroc d’aujourd’hui. La conscience d’une telle similitude m’a conduit à mettre l’accent sur le processus de changement, plutôt que sur le résultat final. Je souhaite que notre expérience puisse servir à un peuple avec lequel tant de choses nous unissent. Le terme que j’utilise pour exprimer ce souhait traduit bien le caractère étroit de notre union.