Les coupes dans l’aide laissent la société civile à la dérive en pleine tempête

La décision prise par l’Administration Trump de réduire de façon drastique le budget alloué à l’USAID, sa principale agence de distribution de l’aide extérieure, et de retirer le plus gros du financement global qu’elle destinait à la société civile aura de profondes conséquences sur les États arabes du Sud et de l’Est de la Méditerranée.

En 2023, les États-Unis ont fourni 23 % de l’aide au développement extérieur mondial. En ce qui concerne les États arabes, les États-Unis ont versé, de 2010 à 2023, plus de 28 milliards de dollars à des fonds d’urgence et d’aide humanitaire. Les effets de la brutale mesure états-unienne, qui désavoue presque 80 ans d’engagement bipartite envers l’aide extérieure, se feront très largement sentir. Dans une certaine mesure, la gravité de ces coupes est dissimulée par le fait que l’aide fournie aux armées égyptienne, jordanienne et israélienne recouvrait environ 75 % de la dépense américaine sous l’Administration Biden (somme d’une importance disproportionnée par rapport à celles allouées à d’autres régions du monde), si bien qu’elle a été épargnée par la tronçonneuse d’Elon Musk. Cela fait des dizaines d’années que les ONG états-uniennes soulignent la discordance entre la dépense en aide militaire et les autres formes d’aide. Comme l’affirme Seth Binder, du Centre pour la démocratie au Moyen-Orient, « en comparaison avec les piécettes d’aide à la démocratie, les milliards alloués en aide militaire mettent vraiment en perspective la priorité des gouvernements états-uniens, et pas uniquement celle de l’actuelle administration qui a, quant à elle, même supprimé les piécettes ».

Il n’en reste pas moins que, malgré cette équation, les effets des réductions de l’aide vont être graves et d’une portée immense. En Syrie, 90 % des activités humanitaires effectuées dans les camps sont financées par les États-Unis – bons-repas, couvertures et articles d’hygiène y compris. Selon Amnesty International, ces réductions ont semé le « chaos » dans les camps qui accueillent des dizaines de milliers d’hommes, de femmes et d’enfants accusés d’être affiliés à l’État islamique. En Jordanie, où l’aide américaine couvrait environ 20 % du déficit budgétaire du gouvernement central en 2024, 35 000 employés publics devraient perdre leur poste de travail.

L’exécutif ne devrait pas pouvoir fermer unilatéralement l’USAID et réduire l’aide extérieure. En effet, le Congrès a le dernier mot sur chaque décision de ce type. Fin mai, il a reçu une notification formelle lui indiquant le projet de créer un « département d’État America First ». Reste à voir comment il réagira. Des congressistes républicains soutiennent toute une série de programmes d’aide extérieure, y compris d’aide aux courants démocratiques dans les États arabes et en Iran. La Chambre des Représentants, contrôlée par les républicains, n’a pas réduit ces fonds sous le mandat de Biden. De fait, elle a adopté un projet de loi visant à destiner 2,9 milliards de dollars à des « programmes en faveur de la démocratie » pour l’année fiscale 2025. Toutefois, jusqu’ici, pendant le deuxième mandat de Trump, les républicains du Sénat ont eu tendance à se plier à la volonté de la Maison-Blanche pour ce qui est des décisions controversées. Il est probable qu’en fin de compte le responsable des affaires humanitaires de l’ONU dise vrai lorsqu’il affirme que « les sommes qui ont été amputées ne vont pas revenir de sitôt ».

Les coupes budgétaires américaines s’inscrivent dans le prolongement des coupes drastiques de l’aide des donateurs européens, dont l’Allemagne, les PaysBas et la Suède. Les gouvernements qui cherchaient à réduire les dépenses après la Covid-19 se sont concentrés sur l’aide extérieure, puis ont plus tard redirigé les fonds pour soutenir le gouvernement ukrainien et faire face aux coûts de l’accueil des réfugiés. Le soutien accordé à la société civile s’est vu de plus en plus entamé par la polarisation croissante de la politique européenne, dont les partis politiques de droite allèguent que les ONG sont trop proches de la gauche et n’ont pas à recevoir de financement pour défendre leurs causes. En mai 2024, la Commission européenne a publié de nouvelles directives relatives au financement de l’Union européenne, dans le but de bloquer ou d’annuler le financement d’ONG participant à des activités susceptibles de « nuire à la réputation de l’UE ».

L’UE, qui, avec ses États membres, apporte environ 42 % de la dépense mondiale pour le développement, a souligné qu’elle « ne peut pas combler le vide » laissé par le retrait du financement américain. Comme le déclare un spécialiste du développement, « même si l’UE peut sembler le successeur naturel d’une Amérique se retirant du secteur du développement, les tendances actuelles indiquent qu’elle est loin d’être prête pour jouer ce rôle ». En février, Ilze Juhansone, le secrétaire général de la Commission européenne, demandait aux fonctionnaires de déterminer quels étaient les domaines où les coupes budgétaires nuisaient le plus aux intérêts de l’UE, en privilégiant la santé, la migration et la fragilité. Déjà, avant les restrictions américaines, les Européens avaient essuyé des critiques pour avoir de plus en plus orienté la dépense pour le développement vers des priorités liées à la migration et pour avoir réduit le financement des pays les moins avancés (PMA). La proportion de l’aide de la Commission destinée aux PMA a connu une chute drastique entre 1990 et 2022.

La décision prise en février par le Royaume-Uni de réduire lui aussi son aide extérieure à 0,3 % de son PIB, de façon à pouvoir financer un budget de défense plus important et aussi, apparemment, à impressionner l’Administration Trump, a provoqué une autre onde de choc dans le système d’aide internationale. Le budget que ce pays voue à l’aide, qui atteignait en 2023 les 8 % de la dépense de l’OCDE consacrée à l’aide, est désormais à son plus bas niveau depuis des décennies.

Ces bouleversements survenus dans le domaine du financement mondial ont entraîné des appels à une « réinitialisation humanitaire ». Reste qu’il y a plusieurs définitions de ce que le mot « réinitialisation » recouvre : d’aucuns y voient un exercice principalement bureaucratique visant à éliminer les dysfonctionnements et les doubles emplois du système humanitaire, tandis que d’autres recherchent, plus ambitieusement, « des changements fondamentaux dans les structures de pouvoir humanitaires qui contribuent depuis longtemps à l’exclusion, à l’inefficacité et à l’absence de responsabilisation des comptes face aux personnes touchées par les crises ». À mesure que ces débats avancent, il y a consensus sur un point : des gens sont en train de mourir et continueront à mourir en raison des réductions appliquées à l’aide humanitaire.

L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT, UN ‘SOFT POWER’

Au moment où se produisent ces profonds impacts humains, les spéculations vont bon train quant au fait que, en se retirant du secteur, les États-Unis et l’Europe cèdent du terrain à leurs rivaux géopolitiques. Comme l’affirme le politologue libanais Alaa Sayeg, « l’aide au développement n’a jamais été une simple question de générosité, c’était un outil géopolitique. Désormais, d’autres superpuissances comblent ce vide ». Le président de la commission pour le développement international du Parlement britannique a exprimé sa crainte de ce que des États rivaux bénéficient de la diminution de l’aide britannique. « C’est pour moi un énorme sujet d’inquiétude que ces réductions écornent encore davantage la réputation internationale du Royaume-Uni et que, lorsque nous ferons un pas en arrière, d’autres acteurs, aux intentions moins bienveillantes, prennent notre place. »

Même si la Chine s’est engagée à apporter 51 milliards de dollars en prêts et en aide à l’Afrique en 2021 et même si les États du Golfe sont eux aussi en train d’augmenter leur effort d’aide humanitaire, Pékin ne va pas combler le vide laissé par les États-Unis et autres pays occidentaux. Le financement chinois accordé à des pays en développement sous forme de prêts et de garanties diffère grandement du modèle occidental de soutien des ONG en vue de prestation de services. Cela n’empêchera néanmoins pas la Chine de glaner des bénéfices en matière de relations publiques et de soft power grâce à son intervention dans certaines circonstances et à son apparente fiabilité de partenaire bilatéral, contrairement aux puissances occidentales.

Les Européens courent notamment le risque d’amoindrir gravement leur soft power, l’un de leurs principaux actifs dans la région, dont ils dépendent davantage que les États-Unis qui, eux, peuvent déployer bien plus lourdement des actifs de hard power. Le soutien européen accordé à la société civile a toujours été source « d’énormes réserves » de soft power, à la différence de celui d’autres acteurs internationaux. Ainsi, les restrictions financières états-uniennes et européennes peuvent signifier que les Européens vont perdre des partenaires qu’ils estiment être des interlocuteurs essentiels et des vecteurs de soft power qui leur fournissent un accès privilégié à des communautés et à des perspectives qui seraient autrement hors de leur portée. Les organisations de la société civile qui travaillent dans le domaine des droits humains et de la démocratie sont exposées à un risque grave suite à la crise mondiale du financement. D’après Politico, Marco Rubio prévoit de supprimer jusqu’à 80 % du personnel du Bureau américain pour la Démocratie, les Droits humains et le Travail (DRL) et de laisser en suspens plus de 400 millions de dollars de subventions destinées à des programmes pro-droits humains déjà allouées.

En ce qui concerne les pays arabes et l’Iran, le département d’État comptait environ 150 subventions actives pour la démocratie et les droits humains pendant la période de transition de l’Administration Trump. Unies aux subventions de l’USAID et de la Fondation nationale pour la Démocratie, elles constituaient une partie substantielle du budget de petites organisations de la société civile et leur retrait vont en laisser de nombreuses au bord du gouffre. Mostafa Fouad, directeur d’HuMena, une ONG qui travaille pour les droits humains et la participation civique, expliquait à Middle East Eye : « L’an dernier, nous avons octroyé 34 subventions à des défenseurs des droits humains en danger, dont 22 pour l’Égypte… Ils vont rester en danger et personne ne va les aider à cause des restrictions… Soudainement, après toutes ces années, ils ont décidé de ne plus financer la société civile. Nous nous demandons comment nous allons continuer. À défaut d’une solution dans les trois mois, nous allons devoir fermer. » Même pour celles qui n’ont pas reçu de financement américain, la décimation de l’USAID va entraîner une diminution du total des fonds disponibles, ce qui va générer davantage de concurrence pour une plus petite somme d’argent.

LE MANQUE DE SOLUTIONS ALTERNATIVES, DILEMNE DES SOCIÉTÉS CIVILES

Le financement états-unien étant très controversé, surtout à la lumière du soutien et de l’assentiment américains, presque inconditionnels, au comportement génocidaire d’Israël à Gaza, la plupart des bénéficiaires de subventions de la société civile ont convenu avec l’Administration américaine d’exemptions en matière de marque, ce qui leur permet de ne pas avoir à faire une promotion proactive de la source de leur financement. Voilà qui rend compte de la relation tendue qui a toujours existé entre les organisations de la société civile et le gouvernement américain. Nombre d’ONG arabes avaient cessé d’accepter des fonds états-uniens après la guerre d’Irak, pour n’y consentir à nouveau que lorsque Barak Obama était arrivé au pouvoir, promettant une nouvelle base pour les relations des États-Unis avec le monde arabe. Fin 2023 et fin 2024, certaines organisations de la région ont envisagé la possibilité de renoncer à l’aide américaine et occidentale en général au vu du soutien de ces gouvernements à Israël et à son comportement génocidaire à Gaza. Un éminent défenseur égyptien des droits humains déclarait: « La colère et l’amertume ne se limitent pas à notre peuple, mais s’étendent à nous tous [défenseurs des droits humains de la région arabe]. Nous ne savons pas comment, ni si nous le pouvons, interagir à nouveau avec certains de ces gouvernements ou partenaires occidentaux. »

Même si bien beaucoup partagent cette opinion et préfèreraient rester à l’écart du financement états-unien et occidental, ils ne trouvent pas de sources alternatives de financement. Dans les États hautement répressifs de la région MENA, la collecte locale et durable de fonds est difficile, voire impossible, en raison des restrictions anti libre association. Là où les ONG sont poursuivies par des agences d’État, soumises au gel de leurs avoirs et à des lois répressives qui supervisent leur financement, il est normal qu’elles aient du mal à obtenir des fonds de la part de donateurs locaux.

Par ailleurs, le financement mondial en faveur de la démocratie et des droits humains étaient déjà en train de décliner avant les restrictions états-uniennes. Une étude de 2024 a révélé que le financement des États membres de l’UE en faveur des pays arabes était en train de passer des droits humains à d’autres priorités, telle la migration. La philanthropie privée s’est elle aussi centrée sur des enjeux tels que le changement climatique et l’intelligence artificielle, ce qui a commencé à rendre le financement des droits humains « semblable à un paysage lunaire » comme l’illustre un chroniqueur.

Outre l’inquiétude par rapport au soft power, la possibilité que la société civile disparaisse des pays arabes devrait inciter les responsables politiques européens, intéressés au premier chef par la stabilité de la Méditerranée sud, à une réflexion sérieuse. Comme le dit le secrétaire général du Conseil danois aux Réfugiés, « la sécurité ne dépend pas seulement du hardware, mais aussi du soft power. Or, si l’on n’investit pas dans les questions humanitaires et dans le soutien des populations qui en ont besoin, on pourrait assister au surgissement davantage de conflits, de plus de déplacements et d’une insécurité accrue ». Dans le cadre d’un « partenariat stratégique et global », l’UE investit aujourd’hui des milliards en Égypte – pays perçu comme « un partenaire crucial pour un alignement sur la vision européenne en matière de gestion de la migration » – en un effort pour maintenir son stabilité et pour prévenir la migration irrégulière vers l’Europe.

Toutefois, sans financement en faveur d’une société civile active, les politiques déstabilisatrices ne seront soumises à aucun contrôle interne. Les gouvernements – dont la plupart ne rendent pas de comptes – auront les mains encore plus libres. En effet, les budgets ne seront pas examinés, les abus ne seront pas consignés et les perspectives alternatives ne seront pas écoutées. Le long conflit syrien est un exemple de la façon dont des décennies de régime autoritaire bien ancré, dépourvu entièrement, ou presque, de mécanismes de protestes sociales autorisés, peuvent en dernier recours basculer en une profonde instabilité et dans l’effondrement de la sécurité. Il est essentiel pour la sécurité européenne que les gouvernements envisagent urgemment ce qu’ils peuvent faire en ce moment de crise pour voler au secours des réseaux de la société civile qui soutiennent le dialogue social entre les peuples et les gouvernements en ce qui concerne les préoccupations sociales, économiques et politiques les plus critiques.

Il faudrait pour cela qu’un changement radical se produise. Ursula von der Leyen a eu beau indiquer que les valeurs et les principes devaient être au centre de l’engagement de l’UE envers ses voisins du Sud. Il se trouve qu’en 2023 elle n’a assigné que deux millions d’euros à des programmes de soutien de la démocratie et des droits humains dans la région. Le soutien européen accordé à la démocratie, que ce soit dans le monde arabe ou ailleurs, a changé ces dernières années pour adopter une approche défensive induite par l’inquiétude que le malaise géopolitique et l’arrogance ne font qu’attiser. Un document de 2024 de Carnegie soutient que « l’actuel agenda de l’Europe est moins axé sur l’expansion proactive de la démocratie dans de nouvelles régions et davantage tourné vers la préservation d’une certaine marge de manœuvre politique dans des environnements de plus en plus hostiles ainsi que vers la prévention de l’aggravement des tendances antidémocratiques ». Le financement de l’UE en faveur de la démocratie est aussi devenu de moins en moins politique, moins axé sur les problèmes les plus pressants liés aux droits et davantage sur le soutien indirect concernant par exemple les domaines de la culture et des arts, de l’environnement ou du développement des jeunes.

Cette approche pourrait ne pas être en phase avec l’urgence de l’enjeu actuel. En un moment de profonde insécurité et de changement politique dans les pays du sud de la Méditerranée et dans les États arabes, un soutien fiable de la démocratie est plus que jamais nécessaire pour protéger et soutenir la société civile placée au premier rang de la défense et de la promotion de l’État de droit, de la bonne gouvernance et de la démocratie. Il serait évidemment peu réaliste de s’attendre à ce que l’Europe remplace le soutien américain au vu de l’ampleur préalable de ce financement. Néanmoins, les donateurs européens devraient à court terme recenser les réseaux et les organisations qui risquent de s’effondrer et tâcher de leur fournir un financement flexible, sans restrictions, avec le moins d’entraves bureaucratiques possible et sans conditions de cofinancement. De plus, l’Europe devrait effectuer une réévaluation plus sérieuse, en y faisant participer la philanthropie européenne, de son soutien de la société civile de son voisinage sud, dans le but de développer des mécanismes de financement qui, malgré les contraintes politiques, seraient plus prédictibles./