Le Pacte pour la Méditerranée: une tentative à la baisse pour relancer le partenariat

Le nouveau Pacte pour la Méditerranée (« Pacte pour la Méditerranée. Une mer, un pacte, un avenir »), présenté par la Commission européenne à la mi-octobre 2025, s’inscrit dans la continuité du long processus de partenariat euro-méditerranéen amorcé il y a 30 ans, mais qui n’a jamais véritablement trouvé sa pleine réalisation.

La rédaction de ce document programmatique est le fruit d’un processus de consultation de plusieurs mois, mené à la fois avec les gouvernements des 10 pays de la rive sud de la Méditerranée choisis pour participer à cette nouvelle initiative – Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Syrie et Palestine (cette dernière admise, bien que sans reconnaissance officielle « européenne ») – et, surtout, avec les acteurs de la société méditerranéenne: think tanks, organisations de la société civile, institutions culturelles, ONG et organismes transnationaux. Tous ces acteurs se sont réunis dans les derniers mois lors de sessions ad hoc tenues à Rabat, au Caire et à Bruxelles.

Bien qu’il demeure un projet conçu et impulsé par l’Union européenne (UE), puis proposé aux partenaires du Sud, cette phase d’écoute des besoins de tous les acteurs concernés marque déjà une différence notable par rapport au passé. L’objectif déclaré de l’UE est de rendre le partenariat véritablement paritaire dès sa conception, en insistant sur les notions de co-titularité (co-ownership), de co-création et de coresponsabilité.

Cette approche s’est traduite par un document très attendu, dont les grandes lignes avaient été largement annoncées, mais qui a été officiellement présenté dans son intégralité le 16 octobre à Bruxelles par la Commission européenne. Le texte détaille plus d’une centaine d’initiatives dans des domaines variés d’intérêt commun à mettre en œuvre dans un avenir proche.

Le nouveau Pacte se veut ainsi une proposition de l’UE, un véritable « pacte » engageant toutes les parties prenantes, impliquant une coopération continue et conjointe entre les deux rives pour identifier, puis réaliser des actions immédiates, concrètes et nécessaires. Ce tournant marque un changement clair dans la logique du partenariat euro-méditerranéen, lancé à Barcelone à la fin novembre 1995: il s’agit désormais d’éviter les discussions évidemment jugées stériles sur les grandes problématiques irrésolues de la région, pour se concentrer sur l’immédiateté des besoins, en apportant des réponses concrètes à des questions précises touchant directement les populations, plutôt que les gouvernements, et en mobilisant rapidement les outils nécessaires pour y répondre. Une approche pragmatique, proche des besoins réels des populations, sans s’enliser dans les grands principes, les sommets interminables ou les projets à très long terme, mais qui vise tout de même à jeter les bases d’un espace méditerranéen commun « de stabilité et de prospérité », comme le souligne le document.

Mais cette recette sera-t-elle la bonne pour éviter les hésitations, les lenteurs et les nombreux reculs qui ont marqué le partenariat euro-méditerranéen au cours des 30 dernières années? Malgré les bonnes intentions, les déclarations de valeurs partagées et les stratégies communes, la politique euro-méditerranéenne – depuis le Processus de Barcelone, et même avant, à l’époque du Dialogue euro-arabe – a toujours été dictée ou freinée par des urgences conjoncturelles, souvent liées à la défense des intérêts politiques, économiques et géostratégiques de la rive nord plutôt que de celle du sud. Un projet fondé, du moins en théorie, sur la multilatéralité, mais qui n’a jamais réellement décollé, entravé non seulement par ces limites européennes, mais aussi par les fermetures, les divisions persistantes entre pays partenaires et la recherche d’un profit personnel ou national de la part de régimes majoritairement autoritaires.

Avec ce nouveau Pacte, l’UE tente donc de rattraper ce qui n’a pas été fait – ou mal fait – en relançant le partenariat. Il s’agit d’une tentative à la baisse, mais sans que cela doive nécessairement être perçu comme une connotation péjorative.

Les origines

Tout a commencé dans les années 1970. La crise énergétique de 1973 fut la première urgence impliquant les pays arabes du bassin méditerranéen à laquelle les puissances européennes durent faire face. La France gaulliste de Georges Pompidou réussit alors à convaincre les autres membres de la Communauté économique européenne (CEE), ancêtre de l’UE, qu’il était indispensable de se démarquer du contrôle américain en engageant un dialogue direct avec les pays producteurs de pétrole, lesquels, durant la guerre du Kippour, avaient imposé un embargo sur les exportations vers les pays occidentaux soutenant Israël, provoquant un choc économique majeur.

Sous l’impulsion de la France, le Dialogue euro-arabe prit forme en 1974: il se voulait un forum d’échanges entre la CEE et les États arabes, sous les auspices de la Ligue arabe. La question palestinienne pesait alors lourdement et le Dialogue connut de nombreuses difficultés, survivant tant bien que mal aux multiples crises du Moyen-Orient et l’Afrique du Nord dans les années 1980 (guerres du Liban et entre l’Irak et l’Iran, terrorisme international, raids américains en Libye), avant de s’effondrer à la suite de l’invasion du Koweït et de la Première guerre du Golfe, qui mit fin à toute coopération entre les deux « mondes ». Portée par l’enthousiasme du processus d’Oslo et désireuse de se tailler une place face au protagonisme américain au Moyen-Orient, la CEE lança alors, au début des années 1990, une Politique méditerranéenne renouvelée, qui aboutit ensuite au célèbre Processus de Barcelone (1995).

À cette époque, l’Europe observait de près le processus d’intégration régionale maghrébine, qui avait conduit à la création de l’Union du Maghreb arabe (UMA) en 1989.

Soutenir cette initiative de coopération Sud-Sud entrait, au fond, dans l’intérêt stratégique du Vieux Continent. L’urgence du moment était alors de supporter et de consolider le processus de paix israélo-palestinien, en promouvant dans tout le bassin méditerranéen un climat de stabilité et de prospérité – un binôme clé, sans cesse invoqué depuis lors. La paix et le développement de la rive sud étaient indispensables à l’équilibre économique et politique du Nord. Dans la vision de Jacques Delors et d’Abel Matutes – respectivement président de la Commission européenne et commissaire pour la Méditerranée et Amérique latine– il s’agissait de « tirer » l’UMA et/ou les pays maghrébins vers l’UE en construction. Le concept initial proposé était celui d’un partenariat euromaghrébin, marquant le passage d’une logique d’aide au développement à une collaboration d’égal à égal entre deux organisations régionales naissantes.

Avec le partenariat euro-méditerranéen entériné lors du Conseil européen d’Essen en 1994, puis officialisé par la Déclaration de Barcelone du 28 novembre 1995, la jeune Union européenne décida toutefois d’élargir cette approche à l’ensemble des pays du Sud, Israël compris. Non plus donc seulement à l’UMA, d’autant que celle-ci avait déjà perdu son unité à la suite de la crise de 1994, provoquée indirectement par la question toujours non résolue du Sahara occidental, véritable pierre d’achoppement des relations entre l’Algérie et le Maroc.

Le Processus de Barcelone fut un projet de partenariat ambitieux et porteur de grandes espérances, visant à encourager des relations pacifiques et coopératives entre les États riverains de la Méditerranée. Tout comme le Pacte pour la Méditerranée récemment annoncé, il reposait sur trois piliers, inspirés des « trois corbeilles » de la conférence d’Helsinki de 1973 (le socialiste italien Gianni De Michelis, ministre des Affaires étrangères de 1989 à 1992, avait d’ailleurs forgé à l’époque l’expression « Helsinki méditerranéenne », abandonnée par la suite).

Ces trois axes étaient: la coopération politique et sécuritaire (promotion de la démocratie, du pluralisme et prévention du terrorisme) ; la coopération économique et financière (création d’une zone de libre-échange, assistance financière à la rive sud, promotion de la coopération régionale) ; la coopération dans les domaines sociaux, culturels et humains (dialogue interculturel, concertation sur la question migratoire, collaboration entre entreprises culturelles privées, universités et centres de recherche).

Les objectifs étaient hauts et ambitieux, mais le processus devint rapidement une des victimes collatérales du blocage du processus d’Oslo. Les réunions intergouvernementales cessèrent et la plupart des projets restèrent lettre morte, à l’exception de quelques initiatives comme la création en 2005 de la Fondation Anna Lindh pour le dialogue interculturel.

La crise profonde du Processus de Barcelone ne s’explique pas seulement par la perte de confiance des pays arabes envers l’UE, due à la reprise du conflit israélo-palestinien – qui provoqua une réticence croissante à accepter la présence d’Israël aux réunions (de sa part, quand même, Tel-Aviv n’avait jamais vraiment apprécié d’être considérée comme un pays « du Sud » plutôt qu’européen) – ni par le contrôle exclusif exercé par Bruxelles sur les secrétariats, les budgets et pour le modèle démocratique imposé (sans réelle application des mécanismes de conditionnalité négative prévus en cas de violation des droits humains).

Un facteur aggravant fut la nouvelle conjoncture internationale née après le 11 septembre 2001. À la suite des attentats contre les Twin Towers et de la peur d’un supposé « choc des civilisations », la lutte contre le terrorisme devint la priorité de l’UE. Les impératifs de sécurité prirent le pas sur les objectifs d’approfondissement économique et de rapprochement entre sociétés civiles, qui étaient pourtant au cœur du Processus de Barcelone.

En décembre 2003, Bruxelles adopta la Stratégie européenne de sécurité, qui décrivait l’Afrique du Nord et le Moyen Orient comme victimes de stagnation économique, de troubles sociaux et de conflits non résolus, tout en soulignant le lien entre terrorisme mondial et extrémisme religieux.

À cela s’ajouta l’élargissement de l’UE vers l’Est en 2004, qui amena dans le bloc des pays aux priorités très différentes, voire opposées à celles du bassin méditerranéen. C’est dans ce contexte qu’apparut la Politique européenne de voisinage (PEV), toujours en vigueur aujourd’hui. Outre les objectifs de prospérité et de stabilité, elle ajoutait désormais celui de la sécurité, sur la base quand même du partage de valeurs communes: bonne gouvernance, démocratie, État de droit et droits de l’homme. La PEV adoptait une approche moins régionale et plus bilatérale, encourageant les relations individuelles entre l’UE et chaque État du Sud de la Méditerranée. L’UE introduisit cette fois des mécanismes de conditionnalité positive, prévoyant des incitations accrues pour les pays qui se rapprochaient des valeurs et des objectifs européens, donc sans contraintes formelles. Ainsi, l’Union passait progressivement de la multilatéralité à une bilatéralité renouvelée dans ses relations euro-méditerranéennes.

L’UPM: la relance du partenariat

La première véritable tentative de relance du partenariat – alors largement critiqué – eut lieu en 2008 avec la création de l’Union pour la Méditerranée (UpM). Initialement pensée par le président français Nicolas Sarkozy dans une perspective franco-centrée et limitée aux États riverains du bassin commun, donc hors du cadre officiel de l’UE, elle fut ensuite réintégrée dans celui-ci grâce à Romano Prodi et à José Luis Rodríguez Zapatero, respectivement chefs de gouvernement italien et espagnol, et officiellement entérinée à Paris en juillet 2008. Il s’agissait alors d’éliminer, pour la première fois, le caractère eurocentré du Partenariat de 1995 et d’introduire les notions de coresponsabilité et de co-propriété (co-ownership), qui demeurent aujourd’hui à nouveau au cœur du nouveau Pacte.

Une différence majeure toutefois: en 2008, l’accent était mis sur une coopération de haut niveau, avec la mise en place d’une coprésidence Nord-Sud et l’organisation de sommets biennaux entre chefs d’État et de gouvernement, ainsi que de réunions intergouvernementales régulières. Mais là encore, le projet s’enlisa. L’irrésolution du conflit israélo-palestinien, ravivée par la guerre de Gaza de 2009, entraîna une succession de veto croisés et de blocages diplomatiques au cours des réunions. Quelques projets concrets furent néanmoins réalisés, et l’UpM – actuellement en cours de réforme – demeure, avec la Fondation Anna Lindh, l’un des instruments opérationnels désignés pour la mise en œuvre du nouveau Pacte. Le problème était toutefois également lié aux dirigeants mêmes des pays arabes de la rive sud: un obstacle au partenariat avait toujours été, au fond, la relation entretenue par l’UE avec des présidents manifestement autoritaires au pouvoir depuis des décennies dans presque tous les pays arabes. Les printemps arabes mirent cette ambiguïté au grand jour: l’Union dut repenser entièrement sa manière d’interagir avec les nouvelles générations nord-africaines et moyen-orientales mobilisées pour la démocratie.

Mais, tout de suite, une nouvelle urgence surgit: la crise migratoire de 2015-2017, en pleine guerre civile syrienne, mit en lumière la question cruciale de la mobilité Sud-Nord. Paix-développement, sécurité-lutte contre le terrorisme: derrière ces binômes du Partenariat et leurs différentes déclinaisons se cachait inévitablement la question migratoire. Encourager les échanges économiques et culturels aurait dû contribuer au développement pacifique des États du Sud et, par conséquent, décourager les migrations vers l’Europe depuis l’Afrique du Nord. L’UE devait désormais réguler les flux de ceux qui fuyaient les guerres, les violences ou les transitions démocratiques avortées, auxquels s’ajoutaient les migrants subsahariens transitant par les pays méditerranéens.

La PEV fut alors révisée, mettant encore davantage l’accent sur la stabilisation économique, la sécurité et la gestion migratoire – des priorités jugées plus pragmatiques, traitées à travers des accords bilatéraux sur mesur. Dix ans plus tard, en 2021, fut adoptée, dans le cadre de la PEV mais réservée à la rive sud, la Nouvel Agence pour la Méditerranée, qui réaffirmait les valeurs de séparation des pouvoirs, État de droit, respect des droits humains fondamentaux, égalité et bonne gouvernance. Dans ce cadre, l’UE continua à financer des projets de coopération à hauteur de plusieurs millions d’euros dans des domaines tels que le développement humain et la bonne gouvernance, la résilience, la prospérité et la transition numérique, ou encore la transition verte, la résilience climatique, l’énergie et l’environnement.

Toutefois, la préoccupation centrale de Bruxelles demeurait la question migratoire. Pour tenter d’y remédier, l’Union reprit les négociations avec les nouveaux régimes autoritaires restaurés après les transitions avortées. Résultat: une perte de crédibilité profonde auprès des populations nord-africaines. Incapable de dépasser le dilemme d’une coopération avec des régimes pas démocratiques tout en prônant la démocratie dans ses textes, l’UE est, dans les faits, revenue à la situation d’avant 2011.

À cette méfiance croissante s’est ajoutée la guerre de Gaza, qui a eu un impact non seulement géopolitique, mais aussi émotionnel et éthique dans toute la région. L’UE n’a jamais réussi à condamner avec une seule voix la disproportion de la riposte israélienne à l’attaque meurtrière du 7 octobre 2023 menée par l’organisation islamiste violente Hamas. Elle n’a pas davantage dénoncé l’usage de la faim comme arme de guerre ni pris position avec fermeté face aux accusations de génocide formulées même par l’ONU à l’encontre d’Israël. Pour les pays arabo-musulmans de la Méditerranée, cette attitude a confirmé l’existence d’un double standard: condamnation et sanctions envers la Russie de Vladimir Poutine pour l’invasion de l’Ukraine ; indulgence et inaction envers Israël de Benjamin Nétanyahou pour l’invasion de Gaza. Et bien que certains États membres aient reconnu officiellement la Palestine, l’UE, en raison de l’opposition de pays clés comme l’Allemagne et l’Italie, n’a pas su adopter une position commune, révélant une fois encore ses divisions en matière de politique étrangère.

Le nouveau Pacte pour la Méditerranée: les personnes au centre

C’est dans ce contexte que s’inscrit le nouveau Pacte pour la Méditerranée. Le trentième anniversaire de Barcelone ne pouvait être simplement « célébré » : son échec était manifeste. Constatant la persistance du déficit « de stabilité et de prospérité » sur la rive sud et le fossé de méfiance creusé par la guerre de Gaza, la nouvelle Commission européenne a jugé bon de rappeler Barcelone en relançant le projet avec une nouvelle proposition articulée. La démocratie, la zone commune de libre-échange, la coopération régionale Sud-Sud et l’intégration maghrébine, la résolution du conflit israélo-palestinien, c’est-à-dire les grands problèmes de la région, ne sont jamais évoqués dans le Pacte. Il est donc évident qu’il s’agit d’une relance, certes, mais à la baisse.

Cependant, son originalité réside dans le fait que la nouvelle proposition fait précisément de cette « bassesse » sa force. L’idée d’initiatives concrètes et immédiatement réalisables, promues (également) par la base, en constitue l’essence et la philosophie fondamentale. Le pacte ne fait même plus référence aux gouvernements ou aux États de la rive sud, mais à des « partenaires méridionaux » plus génériques et globaux, qui semblent davantage concerner les acteurs locaux que les régimes. Les partenariats bilatéraux avec ces régimes d’Afrique du Nord continueront de fonctionner, essentiellement basés sur la gestion des migrations, en servant de frontière sud de l’Europe en échange de financements. Toutefois la nouveauté du Pacte est que son premier des trois piliers est désormais centré sur les « personnes » –présentées comme la véritable « force du changement, des connexions et de l’innovation ». Les deux autres piliers concernent les thèmes plus disons classiques de l’intégration économique et de la sécurité/migration.

Le changement de ton est donc là. Reste à voir le Plan d’action concret, avec ses échéances, ses financements et ses mécanismes de suivi. Espérons simplement que les éléphants dans la pièce ne finiront pas, tôt ou tard, par réclamer qu’on leur fasse enfin de la place./