Depuis l’amorce de la transition démocratique en Espagne, les relations entre l’Espagne et le Maroc ont connu au moins trois étapes. La première a coïncidé avec la fin de la présence espagnole dans le Sahara Occidental, à la suite des Accords de Madrid de 1975, et s’est prolongée jusqu’au début des années quatre-vingts. Pendant cette période, les relations avec le Maroc et le Maghreb, de nature éminemment politique, étaient marquées par leur caractère conflictuel, qui avait un rapport direct avec la situation du Sahara , où les différents acteurs en jeu recherchaient, pour étayer leur thèse, l’appui du pays qui avait colonisé le territoire pendant près d’un siècle. 

Les efforts déployés par les gouvernements espagnols pour sauvegarder une attitude équitable vis-à-vis des parties impliquées, se sont révélés vains dans un conflit qui, depuis, s’est toujours fait sentir dans les relations entre les deux pays. En matière de politique extérieure, la question du Sahara, à l’instar de celle de l’OTAN, a été l’une des pommes de discorde utilisées par les partis de la gauche espagnole dans leur opposition aux gouvernements de l’UCD présidés par Adolfo Suárez. L’absence de consensus à cet égard a contribué à la mise en pratique de politiques réactives par lesquelles les gouvernements espagnols successifs essayaient, à la remorque du Maroc, du Front Polisario ou de l’Algérie, d’entretenir une relation équidistante des uns et les autres ; ce n’est que pendant le bref gouvernement de Leopoldo Calvo Sotelo, entre 1981 et 1982, que la politique d’alternance d’équilibres a reconnu une priorité incontestable aux relations avec le Maroc. La pêche, Ceuta et Melilla et le caractère africain des îles Canaries faisaient partie des questions qui mettaient en évidence cette rivalité, à un moment où la priorité unanime, en matière de politique extérieure – après l’universalisation des relations diplomatiques et la ratification internationale de la démocratie espagnole – était l’adhésion à la Communauté européenne (CEE). 

L’arrivée du PSOE au gouvernement en 1982 n’a modifié en rien les lignes fondamentales des relations avec le Maghreb. Le gouvernement socialiste a sacrifié, sur l’autel de la politique d’état, ses positions pro Front Polisario dans la question du Sahara. Cette attitude a permis de remettre sur la bonne voie les relations avec le Maroc, pays que Felipe González choisit pour y faire son premier voyage à l’étranger, en qualité de président, dans le cadre de ce que Fernando Morán, alors ministre des Affaires étrangères, avait dénommé une “politique globale”. 

Après son adhésion à la CEE en 1986, l’Espagne dut faire un nouveau bilan des objectifs et des priorités de sa politique extérieure, entamant ainsi une nouvelle étape dans les relations hispano-marocaines, qui allait s’étendre sur toute la décennie des années quatre-vingt-dix. La Méditerranée, et plus particulièrement le Maghreb, aspects jusque-là rhétoriques de la politique extérieure de l’Espagne, en sont devenus des priorités actives, sur lesquelles celleci comptait pour se ménager un espace d’influence sur la scène internationale. Les relations avec le Maroc acquièrent alors une dimension nouvelle. La logique bilatérale qui s’était imposée jusqu’alors se complète par la multibilatérale, à savoir le transfert d’un certain nombre de dossiers, et notamment celui de la pêche, à l’échelon communautaire – la diplomatie espagnole espérait ainsi renforcer ses positions vis-à-vis de Rabat – et l’apparition de nouveaux thèmes, dont l’immigration entre autres. La diversification des thèmes hispano-marocains accompagnait la consolidation d’une nouvelle approche, qui analysait la région en termes de stabilité et de sécurité, et tentait d’abandonner les inerties de la vieille politique africaniste qui ne traduisait les intérêts espagnols que sous l’aspect exclusivement territorial. Les efforts de l’Espagne pour se faire l’avocat des intérêts marocains à Bruxelles ont contribué à améliorer la perception qu’en avaient les élites marocaines, à une époque où la chute du Mur de Berlin ravivait les craintes de Rabat de voir la CEE réorienter ses intérêts vers l’Est de l’Europe aux dépens des pays du Sud de la Méditerranée. Ainsi le reflétait, en tout cas, l’un des rares sondages d’opinion menés au Maroc sur la politique extérieure, par Mohammed Larbi Messari dans le magazine Chuun Magribiyya. 

Vers un ‘tissu d’intérêts’ 

Dans ce contexte, la diplomatie espagnole a innature d’un Traité d’Amitié, de Bon Voisinage et de Coopération et qui invitait en même temps à redéfinir les relations euro-méditerranéennes après la chute du Mur de Berlin et l’impulsion du Processus de Barcelone. Dans cette nouvelle approche, il s’agissait de faire front à la fragilité de relations très sensibles aux aléas de la conjoncture politique et aux dynamiques internes dans les deux pays. Le manque d’intérêts partagés était considéré comme l’une des principales causes de l’instabilité des relations. Le poids, historiquement anodin, des intérêts économiques espagnols et de la population à l’époque coloniale, a probablement contribué à rendre moins traumatique le départ des Espagnols du territoire marocain, mais il avait également empêché ces intérêts de jouer un rôle d’élément stabilisateur dans les moments de tension entre l’Espagne et le Maroc, après l’indépendance. Le diagnostic ne faisait aucun doute : en l’absence d’un tissu solide d’intérêts partagés, les relations étaient d’autant plus vulnérables aux crises sectorielles qui finissaient par contaminer l’ensemble des relations. Le traitement passait par la création d’un “ tissu d’intérêts multisectoriels ” qui devait faire fonction d’amortisseur des inévitables différences entre pays voisins. La création de ce “ matelas d’intérêts ” devait assurer une action préventive et isoler les crises, pour éviter leur extension à l’ensemble des relations. Au développement de l’interrelation économique devait s’associer l’institutionnalisation d’un dialogue politique régulier, avec l’ouverture de voies systématiques et permanentes de communication politique, permettant de désamorcer les crises potentielles. De surcroît, la transformation de l’Espagne en pays d’immigration et l’établissement d’un collectif important de citoyens marocains avaient mis en contact direct des sociétés qui avaient vécu, jusque-là, en se tournant le dos. L’intensification des liens entre les sociétés civiles et la lutte contre les préjudices et les stéréotypes, basés sur la méconnaissance, ont été identifiées comme le troisième pilier devant étayer ce nouveau “ voisinage hispano-marocain ”.
Les années quatre-vingt-dix ont permis de progresser dans cette direction. La construction du gazoduc Maghreb-Europe, qui transporte du gaz algérien en Espagne à travers le Maroc, et la mise en service de l’interconnexion électrique à travers le détroit de Gibraltar, sont deux des grands projets qui ont été menés à terme. La création d’instruments financiers a facilité le développement des échanges commerciaux et l’arrivée de près de 800 entreprises espagnoles, petites et moyennes pour la plupart – ainsi que quelques rares grandes comme Telefónica. L’Espagne s’est consolidée comme deuxième partenaire commercial du Maroc. Malgré tout et en termes absolus, le commerce bilatéral avec le Maroc a toujours un poids limité pour l’Espagne (0,9 % en 2001). La balance commerciale est chroniquement déficitaire pour le Maroc, ce qui revient à dire que dans la pratique, Rabat ne reçoit pas d’excédents financiers lui permettant de consolider son développement. Le volume des investissements, pratiquement inexistant avant 1988, a connu d’appel ” des flux migratoires – problème qui restera à l’ordre du jour de l’agenda bilatéral des prochaines années. Comme le constatait Iñigo Moré dans une étude récente, la marge existante entre la prospérité de l’Espagne et celle du Maroc, mesurée en termes de PIB par personne, s’est élargie de quatre à 12 fois entre 1970 et 2001, et s’est constamment accrue ces dernières années. 

C’est dans ce contexte qu’est survenue la crise 20012003, qui marquait une rupture par rapport à la période précédente et confirmait la fragilité de relations bilatérales, très sensibles à la conjoncture politique, et sur lesquelles le “ matelas d’intérêts ”, bâti pendant les années récentes, n’a pas eu un rôle effectif de facteur d’amortissement. La structuration du voisinage n’est plus au centre de l’agenda bilatéral, à nouveau dominé par les contentieux. Seuls les échanges commerciaux ont échappé à la crise, en augmentant de 20 %. En déclenchant la criune croissance importante pendant les années quatre-vingt-dix, mais il représente toujours aujourd’hui un faible pourcentage de l’investissement direct global de l’Espagne à l’étranger. Entre 1995 et 2000, les investissements espagnols se sont élevés à 415 millions d’euros, ce qui situait l’Espagne à la septième position dans le ranking des investisseurs au
Maroc. Il est vrai que le Maroc est l’un des pays prioritaires de la coopération espagnole au développement et que l’aide non remboursable a augmenté, mais globalement, le volume des fonds accordés reste modeste. En
2001, la coopération espagnole a alloué 44 millions d’euros au Maroc, dont 19,8 ont été affectés au maintien des écoles et instituts espagnols du pays. 

Dans le domaine politique, l’institutionnalisation du dialogue bilatéral a été entravée par l’incertitude des relations. Le Traité d’Amitié, Bon Voisinage et Coopération n’est entré en vigueur qu’en 1995, à l’issue d’une laborieuse procédure de ratification. Les réunions de haut niveau (RHN), qui devaient rassembler chaque année les chefs des gouvernements des deux pays, n’ont pas été organisées avec la fréquence prévue. Le Comité Averroes, composé de représentants de la société civile des deux pays, désignés par leurs ministres des Affaires étrangères, n’était pas investi de l’autonomie suffisante, et n’a pas été en mesure de stimuler les contacts entre les sociétés civiles. Ses activités se sont interrompues au moment de la crise 2001-2003. 

L’intensification des relations bilatérales pendant les années quatre-vingt-dix a favorisé la ligne d’un discours visant à minimiser les divergences qui entachaient toujours les relations bilatérales, tout en mettant en exergue l’important développement des échanges commerciaux et financiers. Ces progrès n’ont cependant pas abouti à la réduction du fossé de prospérité entre l’un et l’autre pays, et cet écart est toujours la cause véritable de cet “ effet se par l’appel à consultation de son ambassadeur à Madrid, en octobre 2001, le Maroc a repris l’initiative des relations bilatérales, en tentant d’introduire des thèmes sur lesquels le gouvernement espagnol refusait le dialogue. L’échec de la négociation en matière de pêche, entre le Maroc et l’UE, en avril 2001 – d’une importance économique limitée à l’échelon global, mais d’un impact social non négligeable sur les communautés autonomes de Galice et d’Andalousie – a engendré une spirale d’interdépendances négatives qui ont fait tache sur l’ensemble des relations. Les différends concernant le contrôle de l’immigration illégale, la non-définition des espaces maritimes dans des eaux susceptibles de disposer d’hydrocarbures et la position de l’Espagne dans la question du Sahara Occidental – alors même que Rabat semblait entrevoir une solution politique qui sauvegardait sa souveraineté sur le territoire, à la suite de l’approbation, en juin 2001, du Plan Baker – ont nourri une crise dont le point culminant a sans aucun doute été l’occupation de l’îlot du Persil par le Maroc, en juillet 2002, et le rappel de l’ambassadeur d’Espagne à Rabat. En abordant à nouveau les questions territoriales à un moment où Madrid et Londres négociaient une solution de co-souveraineté pour Gibraltar, Rabat démontrait combien les revendications territoriales sur Ceuta et Melilla pouvaient continuer à être utilisées à l’avenir comme un élément de pression. 

La crise de l’îlot du Persil a conduit l’Espagne et le Maroc au bord de la rupture diplomatique, aboutissement d’un processus de détérioration progressive des relations bilatérales, provoqué par le refus de reconduire l’accord de pêche entre le Maroc et l’UE. Le retour au statu quo antérieur à la crise du Persil a été ménagé par les États-Unis : le Secrétaire d’Etat Colin Powell s’est porté garant d’un accord entre les deux pays pour que l’îlot ne soit plus occupé, ce qui crée manifestement un précédent pour de futures disputes territoriales. Ce fait venait confirmer l’intérêt croissant porté par l’administration des États-Unis au Maghreb, dans le cadre de sa nouvelle politique envers le monde arabe après les attentats du 11 septembre 2001. Pendant la crise, l’attitude du gouvernement français au sein des institutions européennes a aggravé la suspicion du gouvernement espagnol envers Paris et raffermi sa conviction du besoin de consolider une relation stratégique avec les États-Unis pour la défense des intérêts espagnols. 

Les relations hispano-marocaines retournent progressivement à la normalité, favorisées par des gestes tels que la mise à disposition, par le roi Mohammed VI, en décembre 2002, de lieux de pêche marocains pour 64 armateurs affectés par la catastrophe écologique du “Prestige”. Il a fallu attendre le mois de février 2003 pour assister à un rétablissement de la normalité diplomatique : le retour des ambassadeurs dans les capitales respectives ; la création de groupes de travail sectoriels (économie, société civile, migrations, politique et eaux territoriales) qui visent à reprendre l’agenda par parties ; et la reprise de la coopération bilatérale en matière économique, migratoire et universitaire, congelée pendant la crise. Au mois de mars, le socialiste Manuel Chaves, président du gouvernement d’Andalousie, a fait une visite à Rabat pour y signer le Plan de Développement Transfrontalier entre l’Andalousie et le Maroc. Les attentats terroristes du 16 mai 2003 à Casablanca, dont l’un des objectifs était la Maison de l’Espagne et dans lequel quatre citoyens espagnols ont trouvé la mort, ont été utilisés par le gouvernement espagnol pour réaffirmer sa solidarité dans la lutte contre le terrorisme. Juan Costa, alors secrétaire d’État au Tourisme, a annoncé une ligne de crédit de 300 millions d’euros destinés à la reconversion de la dette en investissements. La visite à Madrid, en juin 2003, de Driss Jettou, premier ministre marocain, a relancé le processus de normalisation. Les contacts bilatéraux et les gestes se sont alors multipliés : la visite du Premier ministre marocain à Madrid avait été précédée de l’annonce de la concession, à l’entreprise hispano-française Altadis, de la privatisation de la Régie Marocaine des Tabacs ; de son côté, le Président du gouvernement espagnol a annoncé le soutien de l’Espagne à la candidature du Maroc pour l’organisation du Mondial de football de 2010 ; le resserrement de la coopération dans la lutte contre le terrorisme a permis l’arrestation, sur territoire espagnol, de deux citoyens marocains susceptibles d’être impliqués dans les attentats de Casablanca ; la cinquième réunion de la Commission mixte de Coopération Scientifique et Technique, tenue en juillet 2002, reflétait une volonté partagée de donner un nouvel élan à la coopération bilatérale ; le 31 juillet, Red Eléctrica Española et l’ONE ont signé un accord pour doubler la connexion électrique à travers le Détroit de Gibraltar ; en août, l’entreprise espagnole Fadesa s’est vue adjuger la création d’un complexe touristique de 28 000 lits à Saidiya, à proximité de la frontière avec l’Algérie, qui s’inscrit dans le cadre du Plan Azur, qui devrait permettre au Maroc d’accueillir 10 millions de touristes en 2010 ; en septembre, Repsol a signé, avec Onarep, un accord aux termes duquel l’entreprise espagnole pourra faire des prospections sur le littoral atlantique entre Tanger et Larache. 

Le processus de normalisation se heurte toutefois à des différends concernant les problèmes migratoires et la question du Sahara-Occidental. Le refus du Maroc de respecter l’accord signé en 1992, de réadmission des immigrants irréguliers de pays tiers, ainsi que les différends sur le rapatriement de mineurs marocains établis de façon illégale en Espagne, constituent toujours un obstacle significatif dans un domaine auquel le gouvernement espagnol attribue un poids considérable et qu’il considère révélateur de l’attitude du gouvernement marocain dans les relations bilatérales. La présence de l’Espagne au sein du Conseil de Sécurité de l’ONU, depuis janvier 2003, conduit Rabat à mesurer l’attitude espagnole, dans les relations bilatérales, à travers l’action de la diplomatie espagnole dans les débats sur le Sahara Occidental. L’approbation unanime, le 31 juillet 2003, de la résolution 1485 qui appuyait la seconde version du Plan Baker, impulsée par les États-Unis, acceptée par le Front Polisario et rejetée par Rabat, a provoqué le refus de Mohammed Benaissa, ministre des Affaires étrangères du Maroc qui, dans une déclaration au journal saoudien alCharq al-awsat, exprimait sa confusion devant une “position contraire aux intérêts suprêmes du Royaume du Maroc et aux intérêts de l’Espagne au Maroc”. 

Vers une normalisation des relations 

Le processus de normalisation progressive devrait aboutir, en décembre 2003, à la tenue d’une Réunion de Haut Niveau, cinq ans après la dernière en date. La possibilité de désarmer la crise est menacée par un retour aux discours d’autosatisfaction mettant l’accent sur des arguments géographiques ou historiques de type déterministe, faisant allusion à l’histoire commune et à la géographie pour défendre l’idée que “ le Maroc et l’Espagne sont deux pays condamnés à s’entendre ”. Certes, la formulation rhétorique d’un “voisinage nécessaire” ne suffit pas : elle doit s’accompagner d’une volonté partagée de le construire, cherchant à développer des intérêts mutuels et à explorer des voies imaginatives. La (re)fondation du voisinage hispano-marocain réclame une profonde réflexion, des deux côtés de la Méditerranée, sur les relations bilatérales. Il est nécessaire de tirer les leçons des événements de ces deux dernières années, afin d’éviter la résurrection des anciens vices de la politique africaniste espagnole envers le Maghreb, et de permettre le développement de relations équilibrées, évitant l’exclusion des différents états maghrébins. La présence de tabous (Ceuta et Melilla), d’espaces non ou mal définis (espaces maritimes non délimités) et d’un considérable écart de richesses accentuent la précarité de relations qui n’ont pas seulement besoin d’un réseau conjoint d’intérêts économiques et humains, mais aussi d’imagination et de volonté politique, pour relever les enjeux économiques, commerciaux et migratoires de la mondialisation, et qui ne peuvent être abordés que sous une perspective bilatérale.