Débats et obstacles concernant l’avenir constitutionnel de la Syrie

Disposer d’une Constitution en Syrie après la chute de la dictature de Bachar Al Assad présente des défis complexes. Celle-ci devrait constituer le cadre pour construire une démocratie inclusive des différentes identités, garantir les droits universels, renforcer l’unité nationale face aux ingérences extérieures qui ont marqué son histoire, construire des institutions étatiques fiables et guider la reconstruction économique dans le respect de la justice sociale.

Le 13 février dernier, l’envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies pour la Syrie, Geir O. Pedersen, a présenté au Conseil de sécurité des Nations unies un rapport sur la situation dans le pays depuis la chute de la dictature de Bachar Al Assad et la prise de pouvoir par une coalition de groupes armés. Lors de sa récente visite en Syrie, Pedersen, diplomate norvégien, a constaté une conviction partagée selon laquelle une transition politique réussie est un espoir essentiel.

En décembre 2024, le groupe armé Hayat Tahrir al Cham (HTS), ainsi que la coalition de l’Armée nationale syrienne (ANS) et un certain nombre de groupes armés dans le sud du pays, ont renversé l’armée affaiblie d’Al Assad en quelques jours, après une guerre civile de 14 ans. Aujourd’hui, l’avenir de la Syrie et de la région est incertain, suite à l’offensive israélienne dans plusieurs directions, y compris l’occupation de territoires syriens. Le HTS, déclaré organisation terroriste par l’ONU, les États-Unis, l’Union européenne (UE) et le Royaume-Uni, a nommé un gouvernement de transition, décrété une amnistie générale pour les membres des forces d’Al Assad, aboli le Parlement (dominé par le parti Baas), les milices associées au régime et la Constitution de 2012. Il a aussi annoncé le respect et la protection des minorités et fait part de sa volonté de désarmer les nombreux groupes armés non étatiques.

Divers groupes armés continuent de se disputer le contrôle des territoires. Le HTS (environ 35 000 miliciens) a contenu une révolte armée de la minorité alaouite dans les provinces syriennes de Lattaquié et de Tartous en mars, tuant plus de 1 000 personnes. De même, certaines régions du sud de la Syrie restent sous l’influence de factions dirigées par Ahmad Al, Awda, soutenues par la Russie et les Émirats arabes unis.

Pedersen plaide pour la levée des sanctions internationales, tandis que les États-Unis, le Royaume-Uni, l’UE et l’ONU appellent à la négociation d’une nouvelle Constitution et à la tenue d’élections libres et équitables en vertu de la résolution 2254 (2015) du Conseil de sécurité de l’ONU. De même, le Royaume-Uni, les États-Unis, la Turquie et le Groupe de contact arabe sur la Syrie (Jordanie, Arabie saoudite, Irak, Liban, Égypte et le secrétaire général de la Ligue arabe) appellent les autorités à respecter les droits de l’Homme, à fournir des services de base à la population, à détruire les stocks d’armes chimiques et à entamer des procédures judiciaires pour rendre compte des violations des droits de l’Homme commises par le régime d’Al Assad. Fin janvier, un certain nombre de groupes armés syriens ont accepté le leadership d’Ahmed Al Charaa en tant que président intérimaire et chef de l’État pour une période transitoire. Celui-ci s’est engagé à « travailler à la formation d’un gouvernement de transition qui exprime la diversité de la Syrie » en vue d’ « élections libres et équitables ».

L’envoyé spécial de l’ONU a également expliqué qu’il avait constaté une « préoccupation sociale généralisée » concernant l’absence d’État de droit et de cadre constitutionnel pour les désignations et les décisions politiques, et qu’il n’y avait pas de communication systématique ou de transparence de la part des nouvelles autorités. De même, « les autorités intérimaires – pour la plupart affiliées au Gouvernement de salut d’Idlib – prennent des décisions qui vont au-delà d’un mode intérimaire ». En outre, il existe des allégations de pratiques discriminatoires à l’égard des femmes ; les femmes, a-t-il dit, recherchent davantage qu’une simple protection : « elles veulent une participation significative à la prise de décision et […] aux institutions de transition ». La situation dans le nord-est de la Syrie complique la transition politique en raison des hostilités qui touchent la population civile. De nombreux Syriens craignent une fragmentation de la sécurité et que des agents extérieurs n’en profitent.

LA QUESTION IDENTITAIRE

La société syrienne est confrontée à de très sérieux problèmes. 50 % de la population est en exil ou déplacée, 80 % vit dans la pauvreté et 17 millions de personnes ont besoin d’aide humanitaire. La majorité des citoyens sont sunnites, avec des minorités chiite et chrétienne, ainsi qu’une communauté kurde dans le nord et l’est du pays. Bachar Al Assad (qui a gouverné de 2000 à 2024) appartient à la communauté alaouite (10 % de la population, établie à l’est le long de la mer Méditerranée) qui a occupé des postes clés dans l’administration, l’armée et le monde des affaires. Cette situation a suscité un fort ressentiment au sein de la communauté sunnite.

Sous le régime de son père, Hafez Al Assad, un État s’est construit autour du parti Baas, des forces armées, des services de renseignement et de trois cercles de pouvoir : des membres de la communauté alaouite, des membres non alaouites, notamment sunnites, proches d’Al Assad, et des officiers des forces armées. Il s’agissait d’un régime, selon Nadine Sika dans The Arab Spring (I.B. Tauris, 2015), patrimonialiste, opposé à tout changement social, fonctionnant par cooptation, favoritisme, et encourageant les divisions au sein de la société.

Le régime a utilisé les diverses identités de la société syrienne – Arabes, Kurdes, Turkmènes, Sunnites, Alaouites, Druzes et Chrétiens – par le biais du sectarisme, « en isolant, stigmatisant et criminalisant les opposants politiques et les activistes en les accusant de promouvoir des objectifs sectaires afin de détruire le pays », comme l’expliquent Fanar Haddad et al. dans The political science of the Middle East (Oxford University Press, 2022). La frontière entre les expressions légitimes des groupes identitaires et le « sectarisme » violent s’est ainsi estompée. Aucun sentiment d’égalité en termes de droits et de distribution des ressources n’a été créé. Cela a généré des ressentiments et des hostilités à l’égard des groupes perçus comme bénéficiaires de cette situation. Le régime d’Al Assad se présentait comme le défenseur des minorités religieuses et séculaires musulmanes face à la menace d’une majorité sunnite.

Les tensions sectaires sont l’une des questions les plus complexes pour l’avenir de la Syrie. Les sunnites exigent qu’un processus de justice transitionnelle soit mis en place pour juger les violations des droits de l’Homme commises par la dictature. Dans le même temps, la communauté alaouite craint des représailles et beaucoup redoutent un régime islamiste conservateur, ce qui crée une situation extrêmement fragile.

LES RACINES CONSTITUTIONNALISTES

Le constitutionnalisme est un ensemble de valeurs politiques et de règles sur la manière de gouverner par le biais d’institutions qui se contrôlent mutuellement en garantissant la représentation démocratique et les droits et libertés des citoyens. Les politiques coloniales de la France et de la Grande-Bretagne ont divisé la région en mandats, ethnicisé les populations de manière sectaire et conclu des pactes avec les élites traditionalistes locales. Il en est résulté des régimes autoritaires qui ont fondé leur pouvoir sur l’armée, le parti unique, des parlements dépendants et des processus électoraux fictifs.

Dans le cas de la Syrie, des tentatives constitutionnelles ont été menées dès 1920, avant d’être anéanties par le colonialisme français. La domination française (1920-1945) a été suivie de 50 ans d’instabilité constitutionnelle caractérisés par l’adoption, la suspension et le rétablissement de différentes chartes constitutionnelles. Sous les constitutions de 1973 (sous Hafez Al Assad) et de 2012 (sous Bachar Al Assad), le président syrien était le chef de l’État, il détenait les pouvoirs législatif et judiciaire, il était le commandant en chef des forces armées, le secrétaire général du parti au pouvoir et le chef du Front national progressiste (une coalition de petits partis dirigés par le parti Baas).

Les manifestations de masse, et initialement pacifiques, du printemps arabe (2011) représentaient en quelque sorte une lutte constitutionnaliste, rejetant l’autoritarisme et la corruption et exigeant la démocratie et la justice sociale. Une fois la guerre civile déclarée en février 2012, Al Assad a présenté une série de réformes, dont aucune n’était substantielle ou ne visait à réduire le pouvoir absolu du régime. La nouvelle Constitution a été rejetée par l’opposition et est morte aussi vite qu’elle avait été créée, dans la violence qui a ravagé le pays. En 2017, la Russie, qui était intervenue militairement un an plus tôt pour soutenir Al Assad, a présenté un projet de Constitution qui a également été rejeté par l’opposition. En décembre 2025, le gouvernement syrien de transition a aboli la Constitution de 2012.

LES DÉFIS

Comme dans d’autres pays du Moyen-Orient qui sont devenus des États au cours du XX^ème siècle, les leaders des processus politiques ont favorisé un « discours d’unanimité », soit pour renforcer leur pouvoir, soit pour soutenir l’idéologie nationaliste. Selon Elizabeth Picard, du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), « les régimes autoritaires ont eu tendance à nier le pluralisme culturel (qu’il soit religieux ou ethnique), à supprimer les revendications des minorités, voire à éradiquer les mouvements minoritaires au nom d’une identité nationale partagée ». Au nom de la modernité, en Syrie, l’identité confessionnelle a été bannie du recensement national en 1951, et les sièges pour les minorités religieuses ont été interdits au Parlement au nom du sécularisme. Pour Picard, les États du Moyen-Orient devront reconfigurer le pouvoir en ajoutant aux trois dimensions constitutionnellement légitimes de la citoyenneté (civique, politique et humaine), la promotion des droits culturels individuels et collectifs dans leurs sociétés et leurs sphères politiques.

La présence de puissances extérieures qui tenteront d’influencer la transition constitue un autre problème. La guerre civile syrienne a été cooptée, armée et manipulée par la Russie, l’Iran, le Qatar, les Émirats arabes unis, l’Arabie saoudite et la milice libanaise du Hezbollah. Outre l’intervention militaire, la Russie, aux côtés de la Turquie et de l’Iran, a bloqué les négociations de l’ONU, tout en ouvrant un nouvel espace de négociation à Astana (Kazakhstan) qui a servi à légitimer Al Assad.

Les États-Unis, pour leur part, ont 900 militaires dans l’est et le sud de la Syrie qui mènent des missions antiterroristes contre les restes du groupe État islamique (EI). Ils soutiennent également les Forces d’autodéfense qui contrôlent plus de 9 000 prisonniers de EI et gèrent des camps qui accueillent environ 40 000 personnes provenant d’anciennes zones contrôlées par cette organisation. Le commandement central américain a mené des dizaines de frappes aériennes contre des cibles de l’EI dans le centre de la Syrie à mesure que les forces d’Al Assad se sont retirées. Il est impossible de prévoir ce que l’administration Trump décidera au sujet de ces forces.

En ce qui concerne la Russie et l’Iran, comme l’observe Giorgio Cafiero (Georgetown University), « ces deux anciens alliés d’Al Assad sont susceptibles d’aborder la ‘nouvelle Syrie’ avec prudence, en observant les nouveaux développements au cours de la transition avant de prendre une quelconque décision ».  Pour Moscou, les bases navales qu’elle possède toujours en Syrie sont importantes pour d’éventuels déploiements en Afrique subsaharienne et en Afrique du Nord.

La Turquie a joué un rôle clé dans le soutien apporté au HTS en matière de constitution d’alliances, d’offensives militaires et de conversion à la modération. Ankara soutient des groupes armés dans le nord de la Syrie qui ont repris des zones près d’Alep aux Forces d’autodéfense. Le gouvernement turc tente de contrer ces forces en raison de leurs liens avec le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK). Bien que le gouvernement intérimaire ait indiqué qu’il n’autoriserait pas d’attaques contre Israël depuis la Syrie, le gouvernement de Benyamin Nétanyahou a ordonné la prise de certaines zones limitrophes du plateau du Golan occupé, des centaines d’attaques et de vols d’intimidation visant à saper l’autorité du HTS en violation du droit International, et prévoit de rester dans les territoires nouvellement occupés. L’envoyé spécial Pedersen a déclaré en janvier : « Il n’y a aucune excuse pour ce que fait Israël, et cela doit cesser ».

La prolifération des groupes et sous-groupes armés est un autre facteur très complexe pour la réalisation de l’unité territoriale et politique proclamée par le HTS. Les organisations armées non étatiques ont tissé pendant la guerre un réseau complexe d’économies illicites reliées à la région. Dans le même temps, leurs commandants sont liés par des relations tribales de confiance et de méfiance à l’égard d’un pouvoir central, comme le montre Rahaf Aldoughli, chercheuse à l’université de Lancaster, dans New Lines Magazine.

DIALOGUES SUR LA CONSTITUTION

Alors que des négociations sous l’égide de l’ONU se déroulaient pendant la guerre, aboutissant aux processus de Genève I et II, divers acteurs ont encouragé les discussions sur l’avenir de la Syrie, y compris la question constitutionnelle, notamment l’UE, le Centre pour le dialogue humanitaire, l’Institut européen pour la paix et le Centre Carter. Ce dernier a organisé des dialogues entre différents secteurs de la société syrienne et de l’exil, explorant des solutions politiques et consensuelles au sujet des réformes constitutionnelles et de gouvernance.

En 2013, le Centre a créé l’Initiative sur les options de transition en Syrie, en consultation avec le gouvernement syrien, l’opposition et les indépendants, la société civile et des experts internationaux. Le projet a permis de dégager des idées pour un cadre politique et juridique destiné à préparer le pays à une transition vers la paix et la démocratie et à une nouvelle constitution (voir « Syria’s Transition Governance & Constitutional Options. Under U.N. Security Council Resolution 2254 ». Centre Carter).

En 2016, le Centre Carter s’est penché sur la décentralisation et la gouvernance locale, et a soutenu les négociations entre les dirigeants de l’auto-administration kurde dans le nord-est, Damas et Moscou. À partir de 2019, il a encouragé la discussion des réformes par le dialogue et la consultation entre Syriens, avec la participation de représentants des États-Unis, de la Russie, de l’Europe et du Moyen-Orient, en liaison avec l’ONU et ses envoyés spéciaux. Des recommandations et des projets détaillés ont également été élaborés et peuvent désormais être d’une grande utilité, conformément à la résolution 2254 des Nations unies, qui appelle à une nouvelle Constitution et à des élections supervisées par la communauté internationale dans un délai de 18 mois. Entre autres suggestions qui résonnent avec le processus actuel, il a été proposé de créer un organe de gouvernance transitoire qui limiterait le rôle du président et serait « l’autorité suprême de la nation pendant la phase de transition » jusqu’à ce que des élections soient organisées « dans le cadre d’une nouvelle constitution ». (op. cit.)

La Syrie est diverse et pluraliste, selon Al Charaa, et toutes les ethnies et religions peuvent y coexister pacifiquement. Selon lui, l’ancien régime encourageait les tensions internes pour détourner l’attention de ses propres injustices. Le 12 mars, Al Charaa a signé une Constitution temporaire de cinq ans. Elle stipule que la liberté d’expression, les droits des femmes, l’indépendance du pouvoir judiciaire et la « vie privée culturelle » seront respectés.  Il a également formé un conseil législatif intérimaire en attendant la rédaction d’une constitution permanente. Il prévoit d’organiser des élections « libres et équitables » et de mettre en place des comités préparatoires pour organiser un dialogue national.

Lors d’une conférence organisée les 24 et 25 février à Damas, des centaines de participants invités par le gouvernement intérimaire ont entamé un « dialogue national » pour réunir les religions et les sectes du pays. En mars, les Forces démocratiques syriennes (FDS) (65 000 miliciens kurdes) et le gouvernement intérimaire ont conclu un accord visant à unifier leurs forces. Les FDS s’engagent à transférer le contrôle des puits de pétrole à l’État et à combattre l’EI ensemble. Cet accord serait lié à celui conclu entre le gouvernement turc et le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK).

En communication avec Hrair Balian, qui a conçu et coordonné le programme du Centre Carter, il nous signale que « [Le] processus constitutionnel inclusif lancé par l’ONU n’était pas vraiment ‘inclusif’ puisqu’il excluait la minorité kurde de Syrie en raison du veto turc. De plus, le processus manquait de discipline et de structure et n’a jamais abouti à quoi que ce soit. Si le même processus est répété ou poursuivi comme il l’a été depuis les années 2010, il faudra au mieux des années pour le compléter et il est fort probable qu’il connaisse le même sort que le processus de l’ONU, et qu’il n’aboutisse à rien ».
Balian estime que si l’ONU doit coopérer au processus constitutionnel, « il faudrait le reprendre à zéro, en nommant un nouveau comité de 20 experts constitutionnels au maximum, qui ne donnerait à aucun pays un droit de veto sur les désignations, en utilisant l’expertise constitutionnelle comme seul critère et en veillant à une représentation équitable des différentes communautés de Syrie et de la diaspora ». De même, « la tâche la plus importante est d’établir dans un délai d’un an une sorte de cadre constitutionnel, même s’il n’est pas parfait, pour permettre la tenue d’élections en Syrie. Sinon, je crains que les nouveaux dirigeants ne remplacent une dictature par une autre ! »

En ce qui concerne le processus de justice transitionnelle, il estime qu’« il est très difficile de mettre en place une justice transitionnelle après une dictature et un conflit aussi longs. Le principal responsable des atrocités est le régime d’Al Assad, même si l’opposition a également commis des crimes. Peut-être que seuls les hauts dirigeants devraient être poursuivis (même par contumace), mais les soldats ordinaires des deux camps devraient être laissés tranquilles. Ne serait-ce que pour mémoire, un certain type de procès pour les responsables pourrait être très utile ».