Créer 10 millions d’emplois en 15 ans

Le grand enjeu économique et social pour les pays du Maghreb – et leurs voisins – consiste à donner du travail à la plus grande génération de jeunes de leur histoire

Iván Martín, professeur adjoint d’économie mondiale à l’Université Carlos III de Madrid.

Ni l’islamisme radical, ni l’émigration massive, ni la pauvreté en expansion, ni l’absence de libertés, ni même le terrorisme. Le grand problème économique et social commun que les trois pays du Maghreb central doivent affronter pendant les deux prochaines décennies est celui de l’explosion de leur population active : comment offrir un emploi et des opportunités économiques aux 20 millions de jeunes qui rejoindront le marché du travail au cours des trois prochains lustres. Tout le reste, voire même la stabilité de toute la région de la Méditerranée occidentale, en dépend. Au même titre, bien entendu, qu’il dépend de la formation et de l’éducation qu’on leur donnera. 

L’ampleur de cet enjeu ne repose pas seulement sur l’évolution démographique (table 1) ; elle provient également de l’incapacité structurelle de ces pays à offrir des opportunités d’emploi à leur population, qui découle du modèle de développement appliqué depuis leur indépendance. Cet échec en termes de croissance et de compétitivité est illustré au tableau 3, qui évalue la différence entre les taux de croissance enregistrés dans les années quatre-vingt-dix et ceux qui auraient été nécessaires pour absorber la croissance de la population active. De fait, il faut savoir que les trois pays du Maghreb central font partie des quatre pays d’Afrique du Nord et du Proche-Orient, avec la Palestine, qui présentent les plus forts taux de chômage : plus de 15 % en Tunisie, 19,8 % au Maroc parmi la population urbaine (le faible taux de chômage enregistré en milieu rural fait chuter la moyenne nationale à 12,5 %, mais il est fortement biaisé en raison de problèmes statistiques) et plus de 25 % en Algérie. L’ensemble représente un total de plus de quatre millions de chômeurs dans la région, dont plus de 80 % sont âgés de moins de 30 ans, et les deux tiers n’ont jamais travaillé. Parmi les trois pays, l’Algérie est le seul qui dispose d’un système d’allocation chômage : établi en juillet 1994, ce système octroie des allocations pendant une moyenne de 22 mois aux travailleurs du secteur formel qui ont été licenciés. 

Un autre problème est celui de la qualité de l’emploi et des salaires : les salaires réels ont diminué depuis le début des années quatre-vingt-dix, même dans le secteur formel (table 2), mais la précarité de l’emploi s’est accrue, surtout à la suite de l’expansion galopante de l’économie informelle, qui dans certains cas semble servir de succédané aux politiques en matière de travail. 

Mais au-delà de l’insuffisance de la demande d’emploi, au cours des années à venir, il va se produire un changement dramatique dû à l’afflux sur le marché du travail de la plus grande génération de jeunes de l’histoire du Maghreb. Les principaux moteurs de cette croissance de l’offre de main-d’œuvre sont, d’une part, l’évolution d’une population en plein syndrome de post-transition démographique, et d’autre part, la croissante incorporation de la femme sur le marché du travail (tableau 1). 

Fardeau ou aubaine ? 

L‘augmentation de la population en soi n’a aucune raison d’être un phénomène négatif pour le développement d’un pays ; au contraire, elle accroît les ressources productives à sa disposition. De fait, le rajeunissement de la structure de la population que provoque la transition démographique signifie, dans toute l’Afrique du Nord et au Proche-Orient, entre 1990 et 2020, que la croissance de la population économiquement active soit supérieure à celle de la population dépendante (en réalité, dans un pourcentage supérieur à celui de n’importe quelle autre région au cours de la même période). Cette différence, qui a même reçu le nom de « aubaine démographique », favorise la croissance par une plus grande accumulation de main-d’œuvre en tant que facteur de production. En outre, la chute des taux de dépendance permet d’augmenter les taux nationaux d’épargne et d’investissement, ainsi que de réduire la dépendance vis-à-vis du financement extérieur. Le problème est que pour que ce potentiel puisse se réaliser, il est nécessaire d’offrir des opportunités d’emploi aux nouvelles cohortes de jeunes. En outre, le fort pourcentage de population de moins de 15 ans oblige l’État à faire face à un accroissement des coûts en matière d’éducation, de santé, d’infrastructures sociales, etc. La réalité est qu’en termes historiques, tous les pays, y compris européens, ont eu tendance à « expulser » de considérables flux d’émigration au cours de la dernière phase de leur transition démographique. 

Politiques pour l’emploi 

Comment faire face à cet enjeu majeur ? Au cours des 20 dernières années, les deux principaux mécanismes d’absorption de main-d’œuvre ont été le secteur public et l’émigration, de préférence vers les pays européens méditerranéens, où sont légalement enregistrés plus de 2,5 millions de résidents maghrébins et probablement près d’un autre million d’immigrés non déclarés (graphique). 

Quant à l’emploi public dans les pays du Maghreb, son poids est moindre que dans d’autres pays d’Afrique du Nord et du Proche-Orient, mais même ainsi, il représente entre 15 % (au Maroc) et 30 % (en Algérie) de l’emploi total, avec cependant une nette tendance à diminuer dans les trois pays. Tandis qu’en Algérie, près de quatre postes de travail sur 10 créés au cours des années quatre-vingt-dix appartenaient au secteur public, le Maroc est le seul pays dans lequel l’emploi public a chuté, aussi bien en termes absolus que relatifs, ce qui explique vraisemblablement en grande partie le fort taux de chômage parmi les diplômés universitaires (38 %) – un chiffre fort décourageant dans un pays soufrant un tel déficit d’éducation et de formation de main-d’œuvre, et à l’origine de fortes tensions sociales. 

Dans la mesure où il est peu probable que l’emploi public continue à absorber de la main-d’œuvre au cours des deux prochaines décennies, les alternatives (mis à part l’émigration, comme le signale l’article d’Ibrahim Awad dans ce numéro) passent par la stimulation de la création d’emploi dans le secteur privé. Pour y parvenir, il y a deux voies principales : augmenter le taux de croissance global de l’économie ou l’intensité en main-d’œuvre de cette croissance (c’est-à-dire, l’augmentation de l’emploi qui s’accompagne d’un accroissement d’un pour-cent du taux de croissance, ce que les économistes désignent sous le terme d’« élasticité » de l’emploi par rapport à la croissance). 

Le problème est que l’expansion de la production agricole, l’un des secteurs de plus fort potentiel de création d’emploi dans les pays de la région, est bloquée par les quotas à l’importation et les autres mesures protectionnistes imposées par les pays européens (qui ont exclu l’agriculture de la zone de libre-échange euro-méditerranéennes). Une autre alternative est l’investissement en programmes de travaux publics, qui mis à part le fait de créer des emplois, constituent un bon moyen pour créer les infrastructures sociales – par exemple en matière de logement ou de systèmes d’approvisionnement d’eau – que la croissance démographique et l’urbanisation exigent, ainsi que les infrastructures productives (communications et transport, principalement) indispensables à la captation d’investissement étranger et à l’amélioration de la compétitivité des entreprises nationales. Dans ce cas, le problème est la faible capacité d’investissement de l’État, qui se voit en outre fragilisée par l’hémorragie du service de la dette extérieure. 

Une troisième voie consiste à intégrer l’industrie manufacturière des pays maghrébins dans les chaînes de production industrielle européennes afin de se focaliser sur des procédés de production plus intensifs en main-d’œuvre (comme ce fut le cas, dans une moindre mesure, dans le secteur textile ou actuellement dans l’industrie des composants électriques et la filière métal-mécanique). Mais à cet égard, la faible compétitivité locale et le durcissement de l’environnement compétitif international à la suite du démantèlement de l’Accord multifibres qui garantissait l’accès préférentiel des textiles maghrébins aux marchés européens (25 % des exportations totales au Maroc et 45 % en Tunisie), bénéficiera surtout aux pays de l’Asie du Sud-Est, et l’entrée sur le marché unique européen des nouveaux États membres n’appellent pas à l’optimisme. De fait, à partir de 2004 en Tunisie et 2008 au Maroc, l’application de la dernière phase des zones de libre-échange euro-méditerranéennes, avec la pleine libéralisation des importations de produits industriels européens, court le risque d’avoir un impact fortement négatif sur l’emploi industriel dans ces pays, bien qu’il n’existe curieusement aucune étude fiable sur son ampleur (on est parvenu à envisager la disparition d’entre un à deux tiers des petites entreprises industrielles locales). De fait, dans son Rapport sur l’investissement mondial 2003, l’CNUDEC classe significativement les trois pays du Maghreb, indistinctement, parmi les « pays à faible potentiel d’investissement étranger direct ». Or, la promotion de ces investissements est un facteur clef des possibilités de développement et de création d’emploi dans les pays maghrébins et, par là même, une considération stratégique de tout premier ordre pour les pays européens méditerranéens. 

En tout état de cause, il semble clair qu’au cours des prochaines années, il sera indispensable de tenir compte, dans la prise de décisions en matière d’investissement et de dépenses publiques, de son impact sur l’emploi. Ou, comme l’a récemment déclaré la Commission sur la dimension sociale de la mondialisation établie par l’Organisation internationale du travail dans son rapport du mois de mars 2004 (http://www.ilo.org/public/english/wcsdg/), « il serait judicieux que les pays se fixent des objectifs d’emploi en tant que partie intégrante du processus budgétaire, et qu’ils fassent de l’analyse de l’impact sur l’emploi un critère explicite de la prise de décisions en matière de politique macroéconomique ». 

Dupliquer les taux de croissance 

Cependant, même une augmentation significative de l’intensité en emploi de la croissance exigera l’atteinte de taux de croissance très élevés pour faire face aux prévisions d’augmentation de la population active (tableau 1). Même si l’on parvenait à ce que l’élasticité de l’emploi par rapport à la croissance augmente jusqu’à 0,7 (c’est-à-dire que chaque augmentation du taux de croissance de 1 % s’accompagne d’un accroissement de l’emploi total de 0,7 %), les pays du Maghreb auraient besoin de dupliquer les taux de croissance enregistrés au cours des années quatre-vingt-dix pour pouvoir absorber l’augmentation de la population active prévue pendant les 15 prochaines années, uniquement due à l’évolution démographique (c’est-à-dire sans tenir compte de la plus forte incorporation des femmes sur le marché du travail, ni de l’exode rural) ; même s’ils y parvenaient, le nombre total de chômeurs dans les trois pays du Maghreb augmenterait de plus de deux millions de personnes au cours des 15 prochaines années, pour passer des quatre millions actuels à plus de six millions (table 3). 

Ainsi, relever le défi de l’emploi dans les pays du Maghreb exige indubitablement l’application de politiques favorisant la croissance. De fait, le développement d’un modèle de croissance économique accélérée intensive en main-d’œuvre semble être la seule politique susceptible d’apporter une solution simultanée à tous les grands enjeux économiques et sociaux des pays du Maghreb pour les années à venir, y compris ceux envisagés pour les pays européens. 

Or, cette considérable augmentation du taux de croissance ne peut être atteinte que par des augmentations substantielles de l’investissement public et/ou privé, interne et/ou étranger. 

Cependant, l’investissement public est structurellement freiné, dans un avenir immédiat, par la perte en recettes douanières due à la création de zones de libre-échange avec l’Union européenne (au Maroc, par exemple, la perte en recettes douanières fut déjà de 225 millions d’euros en 2003, et augmentera jusqu’en 2012, date à laquelle elle s’élèvera à 650 millions d’euros annuels, contre les 145 millions d’euros annuels reçus des fonds MEDA de l’UE) et par l’absorption d’une part très importante des dépenses publiques par les salaires des fonctionnaires (43,4 % au Maroc) et le service de la dette extérieure. En outre, le taux d’épargne interne tend à être très faible dans des pays avec une population aussi jeune. 

Modèle des relations avec l’UE 

En ce sens, les enjeux présentés par les perspectives d’emploi dans la région n’exigent pas seulement une profonde restructuration du modèle de développement de ces pays – un nouveau « contrat social », selon les termes utilisés par la Banque mondiale (tableau 2) – mais encore une restructuration du modèle actuel des relations économiques entre les pays européens et ceux du Maghreb, qui sont actuellement des relations « classiques » Nord-Sud, en outre difficilement soutenables d’un point de vue macroéconomique et social. Ainsi, les pays européens du nord de la Méditerranée non seulement partageront avec les pays du Maghreb les conséquences économiques et sociales des politiques mises en œuvre pour répondre au défi de l’emploi, mais encore possèdent une responsabilité partagée pour y faire face dès à présent. Pour cela, il n’est pas exagéré d’affirmer que pour les pays européens du nord de la Méditerranée, la croissance économique en général, et plus concrètement l’investissement au Maghreb, est un bien public, c’est-à-dire une activité économique dont les bénéfices sont bien supérieurs à ceux qu’indique le simple taux de rentabilité de l’investissement, puisqu’elle possède de fortes externalités positives dans la mesure où elle contribue à la création d’emplois et à la croissance de ces pays, et donc à leur stabilité. Cela constitue un bon argument pour investir en ressources, pour favoriser une plus forte présence des entreprises européennes dans les pays maghrébins et pour intensifier les relations économiques mutuelles. Il est probable qu’il s’agisse de la question la plus importante pour la sécurité et la prospérité commune dans la Méditerranée occidentale.