Reforma del mercado laboral, el gran reto de los países árabes

Muchos países tienen un modelo empresarial basado en mano de obra barata, poca cualificación y baja productividad, incapaz de acoger una población joven y formada

Gisela Nauk

Hoy en día, los países árabes se enfrentan a desafíos simultáneos en los frentes político, económico y social. La participación política, la integración económica en el mercado laboral y la protección social son los asuntos políticos clave que deben abordar los nuevos gobiernos, y los mercados laborales tienen la respuesta a estos tres problemas. Los mercados laborales que funcionan bien son capaces de ofrecer a los ciudadanos la independencia económica que necesitan para una participación política significativa. Son capaces de proporcionar a las economías creatividad, capacidad de innovación, habilidades y conocimientos para afrontar la competencia económica. Y, dado que los sistemas de protección social en los países árabes están estrechamente vinculados a la situación laboral, contar con un seguro de enfermedad e incapacidad y la participación en los planes de jubilación depende directamente de la capacidad que tenga el mercado laboral para funcionar como intercambiador de talento y oportunidades.

Sin embargo, en los países árabes, el funcionamiento del mercado laboral se ve obstaculizado por varias carencias estructurales. En primer lugar, hay una dualidad clara en casi todas las economías y mercados laborales. Las estructuras económicas están muy divididas entre sectores con alta y con baja productividad. Los sectores con alta productividad –principalmente las actividades de extracción de materias primas– requieren mucha inversión de capital y una cantidad relativamente pequeña de mano de obra. En general, son las empresas grandes, muy consolidadas y, en parte, de propiedad estatal las que suelen dominar unos mercados rentables. Estas empresas están rodeadas de un enorme conjunto de micro y pequeñas empresas que habitualmente operan en el sector informal y que, en conjunto, son las que más empleo generan.

En segundo lugar, esta dualidad en la estructura económica se corresponde con un mercado laboral también dual. En la mayoría de los países árabes, solo un tercio de los trabajadores está empleado en los sectores formales (público y privado), mientras que dos tercios trabajan en las micro y pequeñas empresas, en su mayoría informales. Las cifras de productividad documentan esa misma dualidad, ya que un tercio del PIB es producido por dos tercios de los trabajadores, empleados principalmente en los sectores de la agricultura, construcción y servicios. Los datos de que disponemos muestran que en Egipto, Irak, Palestina y Yemen, entre el 40% y el 55% de los empleados trabajan en sectores con una productividad inferior a la media. En tercer lugar, en los países del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), pero cada vez más también en otros países, un segmento muy definido del mercado laboral está ocupado por trabajadores extranjeros contratados.

En el caso concreto de los países del CCG, la tasa de empleo de la población nacional es extremadamente baja, y oscila entre poco más del 20% en Bahrein y el 48% en Catar, pasando por el 30% en Kuwait y Arabia Saudí y el 38% en Emiratos Árabes Unidos. Pero también Jordania muestra una tasa de empleo de poco más del 30% de la población en edad de trabajar. Esta entrada de mano de obra extranjera suele aumentar la presión sobre la escala salarial, especialmente en los segmentos informales y más bajos. En cuarto lugar, esta bifurcación del mercado laboral se ve exacerbada por la falta de un segmento intermedio de empresas competitivas y de tamaño mediano en el sector privado, que en la mayoría de los países desarrollados son el motor del crecimiento y de la creación de empleo, especialmente de puestos de trabajo cualificados que requieren conocimientos superiores.

En gran medida, la competitividad de las economías árabes se sustenta en la prevalencia de trabajos con sueldos bajos, bajas cualificaciones y baja productividad, y en empresas atrapadas en una competencia feroz por el precio, pero no por la calidad. Los distintos tipos de subvenciones, como por ejemplo a la exportación, los combustibles y la energía, así como los regímenes tributarios especiales de ciertas zonas industriales y el casi ilimitado suministro de mano de obra barata –venga de las zonas rurales del propio país o del extranjero– parecen formar parte de la economía política de la mayoría de los países. Sin embargo, esto no fomenta lo bastante la inversión en innovación y en tecnología para aumentar la creatividad y la competitividad, hasta el punto de que las empresas se vuelven dependientes de los precios bajos y de la gran oferta de mano de obra, y son incapaces de sobrevivir de otro modo.

Todos estos factores indican que la mayoría de estos países tienen programas incompatibles. Por un lado, casi todos los planes de desarrollo y modelos para el futuro tienen el objetivo de construir una economía basada en el conocimiento y, en consecuencia, prevén grandes inversiones en educación e infraestructuras avanzadas. Sin embargo, muchos países mantienen un modelo empresarial basado en la mano de obra barata, la poca cualificación y la baja productividad. Este modelo empresarial no es capaz de utilizar los conocimientos y capacidades cada vez mayores de una población activa joven y ambiciosa. No ofrece puestos de trabajo atractivos a estos jóvenes, que se han formado a expensas de un gran gasto, y como consecuencia acaban engrosando las filas de los parados y los descontentos.

¿Por dónde empezar?

Como punto de partida para un cambio estructural, sería útil un diálogo social entre los responsables políticos, el sector privado y los sindicatos. En dicho diálogo habría que revisar los objetivos políticos generales y debatir las vías de desarrollo de cada país en concreto. Al menos en los países del CCG, pero también en Jordania, ese diálogo tendría que incluir además debates sobre la política inmigratoria a largo plazo. La Estrategia Nacional de Empleo de Jordania reconoce que el suministro a gran escala de trabajadores extranjeros mal pagados genera presiones en el tramo inferior del mercado laboral.

El objetivo de ese diálogo social tripartito sería fomentar las inversiones que aumentan la competitividad y la productividad laboral. Una mayor oferta de trabajos en el sector privado también reduciría la presión sobre el empleo público. Especialmente los mejor formados, que hoy hacen cola sobre todo para lograr un empleo en el sector público o se marchan al extranjero ante la falta de demanda de sus habilidades en el mercado laboral nacional, podrían ver los puestos buenos e interesantes del sector privado como una alternativa atractiva. La presión sobre el empleo público también podría reducirse mediante una política dedicada a promover el trabajo a tiempo parcial. Entre otras ventajas, las mujeres prefieren trabajar en el sector público porque la jornada laboral es más corta.

Una mayor oferta de trabajo a tiempo parcial podría responder a algunas de estas necesidades a la vez que fomentaría una mayor participación de las mujeres en la vida laboral. Sin embargo, conviene vigilar que las contribuciones a la seguridad social en los trabajos a tiempo parcial ean adecuadas y ser conscientes del riesgo del subempleo. Una nueva normativa integral también es parte esencial del plan de reforma. Y en este aspecto, la desmonopolización de los mercados de productos, para desmantelar los monopolios formales e informales, y una aplicación igualitaria y homogénea de las leyes son más importantes que flexibilizar la protección social. Esto beneficiaría enormemente a las pequeñas y medianas empresas que, en la mayoría de los países, son el motor del crecimiento del empleo.

Las pymes necesitan un mejor acceso a la financiación, servicios de ayuda legal y también tener una mejor relación con el resto de integrantes de la cadena de valor. El Programa Nacional de Desarrollo para proveedores de Egipto podría servir de ejemplo. A lo largo de la última década, la legislación laboral se ha reformado en la mayoría de los países árabes, concretamente en Egipto, Omán y Yemen en 2003; en Irak y Catar en 2004; en EAU en 2007; en Arabia Saudí en 2005; y en Jordania, Kuwait y Siria en 2010. La mayoría de las reformas flexibilizaron las condiciones de los contratos de duración determinada, lo que permite a los empresarios adaptar la mano de obra a las condiciones económicas. Sin embargo, podrían surgir ciertos obstáculos como consecuencia de unas indemnizaciones por despido relativamente altas.

A falta de un seguro de desempleo y ante una incapacidad administrativa para gestionar dicho seguro, los países en desarrollo suelen recurrir a unas indemnizaciones por despido elevadas para proteger a los trabajadores. Como los costes para la empresa son altos y suponen un incentivo para contratar a trabajadores de forma ilegal, los países de la Comisión Económica y Social para Asia Occidental (CESPAO) se están planteando cada vez más la introducción de seguros de desempleo como una posible alternativa. Actualmente, hay planes vigentes en Egipto y Bahrein. En Jordania, el seguro de desempleo se está introduciendo paulatinamente en forma de contribución definida. Arabia Saudí y Omán introdujeron un plan de prestaciones por desempleo en 2011 y EAU está debatiendo una medida similar.

Una mejor integración de las políticas del mercado laboral y otras políticas sociales tendría como objetivo reducir la segmentación del mercado laboral, aumentar la movilidad de los trabajadores y la calidad de los puestos de trabajo y el empleo. Esto incluye un mayor acces a educación y políticas de protección social. La reforma y ampliación de los sistemas de seguridad social tendría que tener en cuenta los gastos en los que incurrirían las empresas. Actualmente, los costes son relativamente altos para los empresarios. Los gobiernos podrían plantearse la sustitución de las actuales subvenciones a los combustibles y alimentos por subvenciones destinadas a los sistemas de seguridad social, y especialmente a los planes de pensiones y asistencia sanitaria. Esas ayudas a la seguridad social tendrían un efecto más prolongado y podrían ser más específicas que las actuales subvenciones al consumo.

La reforma de la seguridad social, la integración de fondos y programas fragmentados y la mejor transferibilidad de las subvenciones son ingredientes necesarios para reducir la segmentación del mercado laboral y fomentar la movilidad de los trabajadores en las distintas instituciones y profesiones. Los sistemas educativos tienen que integrarse en unos marcos nacionales de cualificaciones más amplios, que también abarquen la formación proporcionada por las instituciones privadas. La estandarización de los contenidos educativos puede servir de indicio importante para que los futuros empleadores sepan qué aptitudes se puede esperar de un tipo de titulación determinado. Varios países de la zona (Bahréin, Arabia Saudí, EAU, Líbano, Jordania) han empezado a desarrollar esos marcos. Un equilibrio entre los intereses de los empleados y los de los empleadores debe evitar las cargas innecesarias a las empresas, pero también obligarlas a respetar la ley.

En este sentido, introducir un seguro de desempleo viable, cuyo coste se comparta entre empresa y empleado, podría ser más apropiado para ambas partes que imponer a las empresas unas indemnizaciones por despido elevadas. Por otro lado, la inspección de trabajo debe ser justa y creíble, y no una herramienta para la extorsión. En el caso de los desempleados, sobre todo los que no tienen seguro de desempleo, los servicios públicos de empleo pueden hacer más para ayudarles a encontrar trabajo. Los servicios de empleo suelen tener un alcance muy limitado, especialmente fuera de los países del CCG.

En Jordania, entre 2004 y 2010, solo el 3% de los trabajadores inscritos encontró trabajo a través de un Centro Nacional de Empleo. La situación es similar en Líbano y Palestina, mientras que en Egipto, el 29% de los demandantes de empleo encontró trabajo a través del Departamento Central de Empleo e Información sobre el Mercado Laboral, un porcentaje de éxito considerablemente mayor, debido sobre todo a una enorme inversión en las infraestructuras de formación.

Una red de oficinas más grande, mejor integradas con los programas de ayudas económicas y con los programas de cualificación, de apoyo a las empresas y de formación, y que colabore estrechamente con el sector privado, puede ayudar a los gobiernos a ampliar su infraestructura de políticas sociales a fin de proporcionar la ayuda deseada. La educación y la formación profesional deben estar diseñadas como un vínculo entre el sistema educativo en general y las necesidades específicas del mercado laboral. Nada sustituye a una educación de calidad.

Tienen que diseñarse en colaboración con el sector privado, actualizarse con regularidad e integrarse en un marco de cualificaciones más amplio. Y aquí es esencial que los trabajadores del sector informal participen de manera más activa. Hay que encontrar soluciones creativas para que la experiencia y las cualificaciones obtenidas en el sector informal puedan formalizarse y así eliminar las lagunas del mercado de trabajo. En general, la gobernanza del mercado laboral se descuida con demasiada frecuencia.

Esto incumbe a la importante función que desempeñan los sindicatos y los empresarios en el funcionamiento del mercado laboral, a su transparencia y a sus normas. Para el gobierno, deberían ser socios indispensables en el diálogo social antes mencionado, pero también en cualquier mejora de la infraestructura de las políticas públicas. Los distintos instrumentos políticos públicos, desde los servicios de empleo hasta la formación profesional, pasando por los programas de obras públicas o los subsidios de empleo, deberían ser tenidos en cuenta y forjados en continuo diálogo con el mundo empresarial y sindical. Y, por último, unos mejores sistemas de información sobre el mercado laboral, unos buenos datos estadísticos y una información más contrastada sobre los sectores informales son requisitos necesarios para las intervenciones políticas específicas. Esto afecta especialmente a los indicadores del programa de “trabajo decente” relacionados, por ejemplo, conlas condiciones laborales, con las horas de trabajo, los accidentes laborales y los salarios predominantes en los distintos sectores económicos.

El acceso a unos datos estadísticos detallados y de alta calidad debe ampliarse más allá de los círculos de los responsables políticos. Dada la limitada capacidad de análisis dentro de la administración pública, se debería animar a los investigadores académicos y profesionales a que unan fuerzas. De modo similar, las grandes empresas del sector privado pueden estar interesadas en tendencias específicas del mercado laboral, a fin de mejorar las decisiones sobre las inversiones.