Reformas estructurales inacabadas

En los años ochenta, los países del Mediterráneo Sur emprendieron reformas orientadas al mercado que, sin embargo, se quedaron a medio camino

Hanan Morsy

Las transiciones políticas iniciadas hace dos años con el arranque de la Primavera Árabe han puesto de manifiesto los importantes desafíos a los que se enfrenta la región sur y este del Mediterráneo, algunos de los cuales tienen su origen en la aplicación desigual de las reformas estructurales emprendidas a mediados de los años ochenta. En particular Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez se embarcaron entonces en un proceso de reforma estructural orientada al mercado, dirigido a crear un marco jurídico e institucional que favoreciese la inversión y el crecimiento basado en el mercado, así como a promover la privatización de sus sobredimensionados e improductivos sectores públicos.

Asimismo, estos países llevaron a cabo reformas del sector financiero, rebajaron los aranceles y adoptaron medidas para mejorar el entorno empresarial. Sin embargo, a pesar de la introducción de reformas de apertura al mercado, el Estado mantuvo una fuerte presencia en la economía. Entre los gobiernos y diversos grupos de interés se establecieron acuerdos que desembocaron en una lluvia de privilegios especiales, derechos monopolísticos y acceso preferente a los mercados, al crédito y a los servicios de la administración.

De hecho, durante el periodo de reformas era normal que las empresas con contactos en las altas esferas de la política desbancasen a sus competidoras. Faltaban instituciones estatales eficaces, y el Estado desempañaba un débil papel como regulador, garante de la competencia y supervisor del cumplimiento de los contratos. En consecuencia, la competitividad, innovación y productividad registradas en la región eran escasas, al tiempo que prevalecían las barreras de acceso, la distorsión de los precios inducida por los subsidios y los bajos niveles de gobernanza empresarial. Aunque las reformas lograron, en parte, aumentar el crecimiento, el desempleo crónico siguió siendo elevado, en especial (y muy inusualmente) entre los jóvenes con estudios, y los beneficios del desarrollo económico se distribuyeron de manera desigual.

La agenda de reformas permanece incompleta y su puesta en práctica sigue siendo inadecuada. Así, los países de la región encaran importantes retos de mejora del entorno empresarial, consolidación fiscal e incremento de la capacidad institucional. Sin embargo, el impulso de cambio desencadenado por la Primavera Árabe proporciona a estos países una oportunidad histórica para poner en marcha reformas fundamentales, capaces de promover el crecimiento sólido e inclusivo que tanto necesitan. La máxima prioridad de los gobiernos de la región es crear puestos de trabajo para su numerosa población juvenil. Las experiencias pasadas de países emergentes, sobre todo de Europa del Este, han demostrado que el motor principal de la creación duradera de empleo es un sector privado competitivo, respaldado por un entorno empresarial favorable, un marco regulador sólido y unas instituciones estatales eficaces.

El sector privado es el más idóneo para impulsar las altas tasas de crecimiento económico imprescindibles para absorber las nuevas incorporaciones al mercado laboral, especialmente en los países árabes. Sin embargo, en muchos de estos países las instituciones responsables de la implantación y la aplicación de las políticas de fomento del sector privado necesitan fortalecerse para dar apoyo a los mecanismos del mercado y fomentar la competencia y la igualdad de oportunidades. Las reformas tienen que ganar credibilidad, y es preciso adoptar medidas que garanticen su aplicación fiable y uniforme a todos los sectores.

Para contribuir a lograr los objetivos es crucial que las reformas se implementen en la secuencia correcta. La incertidumbre política y la arbitrariedad en la aplicación de las normas frenan las inversiones y entorpecen el desarrollo y el dinamismo del sector privado. El retraso del entorno empresarial de la región constituye el mayor obstáculo para un crecimiento fuerte y duradero, pero los beneficios que se cosechen de la puesta en práctica de las reformas pueden ser enormes.

La experiencia de Europa del Este

La región árabe no es la primera en experimentar un cambio social, político y económico radical. Hace dos décadas, tras la caída del muro de Berlín, los países de la antigua Unión Soviética comenzaron a desarrollar economías de mercado y a promover la iniciativa privada y empresarial. Se adoptaron reformas para mejorar los entornos normativo y empresarial y se desarrollaron estructuras de mercado sostenibles. El Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD) puede aportar valor añadido a la región del Mediterráneo basándose en la experiencia en ayudar a las economías del centro y este de Europa, así como de Asia Central, a pilotar sus transiciones, crear un clima favorable a las inversiones y potenciar el crecimiento.

En algunos aspectos, los países mediterráneos comparten características con Europa del Este y, en particular, con la experiencia de décadas de fuerte intervención estatal y de mecanismos de mercado deficientes, seguida por una fase de avance hacia una reforma orientada al mercado. No obstante, los paralelos entre el Mediterráneo y la Europa del Este de hace dos décadas solo pueden establecerse en lo relativo a la dirección de la transición, pero no a las condiciones de partida ni a la situación actual. La estructura económica de los países mediterráneos descansa en gran medida en la intervención del Estado, bien a través de su participación mayoritaria en los bancos (como en Egipto y Túnez), bien a través de las omnipresentes subvenciones a los alimentos de primera necesidad y los combustibles, que distorsionan los mercados y lastran los presupuestos estatales. Sin embargo, numerosos factores distinguen a una región de la otra.

Cuando los países comunistas de Europa del Este se embarcaron en sus procesos de cambio, tenían la ventaja de que podían elaborar marcos jurídicos y reglamentarios absolutamente nuevos. En los países del Mediterráneo, en cambio, las reformas emprendidas en las dos últimas décadas han quedado incompletas, y la capacidad de las instituciones sigue siendo escasa. Además de adoptar nuevas leyes, es preciso derogar y modernizar gran número de normativas que han quedado obsoletas o que obstaculizan el desarrollo empresarial. Otra diferencia es el nivel inicial de desarrollo de una banca privada operativa.

Además, estos países carecen de un anclaje exterior sólido que apoye y guíe el proceso de transición de manera similar a como lo hizo la Unión Europea con Europa del Este, promoviendo reformas en los países en proceso de adhesión. Otro aspecto importante que distingue a los países del Mediterráneo es su demografía: el volumen de población joven (desconocido en la Europa oriental poscomunista) presiona al mercado laboral, y el desempleo estructural se ha convertido en un alarmante desempleo juvenil, especialmente entre los jóvenes con estudios. Además, por lo que se refiere a la mayoría de indicadores sociales, estos países están peor situados. Por ejemplo, Europa del Este partía de unas desigualdades de renta muy pequeñas y de una alta participación de las mujeres en la mano de obra, a diferencia de lo que ocurre en la región del Mediterráneo.

Es importante desarrollar el sector privado no solo a base de privatizaciones, sino también facilitando la creación de nuevas empresas. Si bien el paisaje cambiante de la transición brinda la ocasión de llevar a cabo reformas que hubiesen sido inviables bajo el viejo régimen, lograr consenso es más difícil. Por tanto, para que las reformas tengan éxito resulta esencial que sean inclusivas social y políticamente y que cuenten con el respaldo de la sociedad. Disponer de un apoyo político y tener un objetivo final para la transición contribuye a sostener y dirigir el ímpetu reformador. Desde la Primavera Árabe el ritmo de las reformas estructurales ha sido lento. Si bien en Egipto y Túnez esto se suele achacar a la excesiva duración de las transiciones políticas, las reformas políticamente delicadas siguen siendo problemáticas en todos los países del Mediterráneo.

En algunos casos, en particular en Egipto, la ausencia de un consenso político plantea serios riesgos para la puesta en marcha de medidas económicas imprescindibles. Con todo, aunque los logros generales sigan siendo limitados, los gobiernos han adoptado medidas positivas modificando los subsidios a la energía con el fin de reducir los efectos de distorsión en otros sectores de la economía. Los países del Mediterráneo se encuentran en una encrucijada. Las revueltas políticas y socieconómicas proporcionan la oportunidad de romper con el pasado y adoptar nuevas estrategias para lograr un crecimiento duradero, generalizado e inclusivo. A pesar de que en algunos países se prevén transiciones llenas de dificultades en un futuro próximo, los responsables políticos deben afrontar el reto de dar respuesta a las aspiraciones expresadas de forma clara y explícita por la Primavera Árabe.

En el futuro, cualquier reforma estructural digna de confianza debe descansar en un marco institucional que incremente la eficacia y la coherencia con la que los organismos públicos interactúan con las empresas y obligan a cumplir las normas. Es necesario abandonar el modelo rentista basado en el privilegio e implantar un sistema de regulación que fomente la competencia leal y amplíe la igualdad de oportunidades. Si bien este artículo ha puesto el acento en la naturaleza de las reformas necesarias, es de igual importancia la manera en que estas se diseñan y se comunican. Los gobiernos deben acabar con la incertidumbre política y la arbitrariedad que alimentaron el nepotismo y el rentismo parasitario que limitaban el crecimiento y la creación de empleo. Las normas tienen que aplicarse con coherencia y credibilidad con el fin de que las reglas del juego sean las mismas para todos.

En eso consiste, en esencia, una agenda de la “buena gobernanza”, la cual debería estar respaldada por una mayor transparencia y responsabilidad en la formulación de las políticas. Si se ejecutan correctamente, las reformas tendrán la virtud de atenuar muchos de los obstáculos que se levantan en el camino de la región para alcanzar su máximo potencial.