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Co-edition with Estudios de Política Exterior
Marruecos y el Sáhara: por una solución política
Marruecos rechaza la propuesta de la ONU por considerar que cuestiona su control sobre el territorio y cree que ha abandonado la neutralidad.
Mustapha Sehimi, profesor de Derecho (Universidad Mohamed V) director de investigaciones en el Centro de Estudios Estratégicos, Rabat
En el mundo de hoy día, cómo se puede estar contra el derecho de un pueblo a autodeterminarse libremente? La Carta de la ONU hace así referencia al concepto de “pueblo” en tanto que categoría jurídica del derecho Internacional (art. 1, 2 y 55). De la misma manera la Resolución 1514 (XV) de 1960 subraya “el deseo apasionado del derecho de libre disposición…” Añadamos también que los dos pactos internacionales de 1966 se refieren a esto así como numerosas resoluciones de la Asamblea General. Pero si ese derecho de los “pueblos” a poder determinar libremente su destino está definitivamente consagrado, la noción de “pueblo” es más compleja de definir en términos jurídicos, hasta tal punto que se refiere a parámetros políticos y no presenta, quiérase o no, más que un carácter relativo.
No resulta pues sorprendente que los Estados puedan rehusar reconocer una realidad –si ésta les molesta– o que puedan fabricar una pseudo-realidad, si les sirve para sus intereses declarados o no… Para Marruecos no existe un “pueblo saharaui” como tal que pueda ser objeto del campo de aplicación del principio de autodeterminación. Los argumentos a este respecto no faltan: la expresión “pueblo saharaui” es una creación de las autoridades de Madrid, a finales de los años sesenta, cuando querían establecer una entidad ficticia para afrontar las reivindicaciones de Rabat; la historia de ese territorio –Sáhara Occidental– no atestigua la existencia de una fuerte identidad nacional distinta de la del Imperio jerifiano; no se puede, en esas condiciones, hablar de manera pertinente de “territorio no autónomo, –tal como prevén las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas a este respecto–; por último, no se puede ignorar el hecho de que la ONU no ha considerado formalmente que los habitantes del Sáhara Occidental formen un “pueblo”, lo cual hubiera permitido, si ese hubiese sido el caso, aplicar plenamente la Resolución 1514, la “resolución madre” del derecho de descolonización.
Pero no siempre ha sido así, puesto que en todas sus resoluciones, por lo menos hasta 1976, la Asamblea General de la ONU sólo se refirió al término “población”. Desde el punto de vista de la ONU ha influido de manera decisiva la prevalencia del principio de la integridad territorial sobre el de la autodeterminación. Es sobre esta base, por cierto, que en su opinión consultiva sobre el asunto del Sáhara, el 16 de octubre de 1975, el Tribunal Internacional de la Haya subrayó que la validez del principio de autodeterminación “no se ve disminuido por el hecho de que en ciertos casos, la Asamblea General no haya creído necesario exigir la consulta de tal territorio”. Ahora bien, conviene tener en cuenta que si la noción de “pueblo” no ha sido considerada, el derecho a la autodeterminación de la población del Sáhara ha sido internacionalmente consagrado desde hace casi cuatro décadas.
La Asamblea General hizo expresamente referencia a ello en 1966 en una resolución más que apremiante que pedía a España “de conformidad con las aspiraciones de las poblaciones autóctonas y en consulta con Marruecos y Mauritania que estableciese las modalidades de un referéndum a celebrar bajo los auspicios de las Naciones Unidas” (R/2229 (XXI), 20 dic. 1996). Desde entonces, esa posición de principio ha sido constantemente reafirmada por la ONU. Marruecos, por su parte, se adhirió al principio de un referéndum –aunque confirmativo– durante la cumbre de la Organización para la Unidad Africana (OUA) celebrada en Nairobi, en junio de 1981. Pero esa consulta no ha podido celebrarse hasta la fecha porque las condiciones de su aplicación y las modalidades chocan con dificultades prácticamente redhibitorias.
Iniciativas para solucionar el conflicto: el plan Baker
Desde hace más de un cuarto de siglo, no han faltado las iniciativas y propuestas sobre el Sáhara. En 1988, el secretario general de la ONU hizo un llamamiento a una solución justa y definitiva mediante la instauración de un alto el fuego y la organización de un referéndum de autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental. Las dos partes dieron de esa manera su acuerdo de principio a las propuestas de solución y después al plan de aplicación (Plan de solución, S/21360 y S/22464 y Corr. I). El alto el fuego entró en vigor el 6 de septiembre de 1991 y fue respetado por las dos partes.
Pero el referéndum nunca tuvo lugar a pesar de los esfuerzos desplegados por la Misión de las Naciones Unidas para la Organización de un Referéndum en el Sáhara Occidental (Minurso) y los sucesivos enviados especiales del secretario general de la ONU. Después de un parón particularmente prolongado en el proceso de identificación de los electores con vistas al referéndum, Kofi Annan nombró en marzo de 1997 a James Baker, enviado especial. Durante casi siete años, James Baker se reunió con las partes, oficial y extra oficialmente, conjuntamente y por separado, en África del Norte, Europa y América del Norte. Marruecos apoyó en esas ocasiones el proyecto de acuerdo-marco sobre el estatuto del Sáhara.
Argelia y el Frente Polisario, por su parte, apoyaron una propuesta de división del territorio. Dada la incompatibilidad de las posiciones, Annan planteó entones cuatro opciones que no requerían el consentimiento de todas las partes. Esas nuevas propuestas, formuladas en febrero de 2002, habían sido preparadas mediante el esquema de lo que se ha dado en llamar “tercera vía” elaborada por James Baker en mayo de 2002 y por el proyecto del “acuerdomarco” del secretario general de la ONU, a fines de 2001. Se trataba de un nuevo marco negociador ya que desaparecía la distinción entre las “partes afectadas” (Argelia y Mauritania). En el caso de acuerdo, sería aplicado el proceso previsto por el informe de Kofi Annan, que se articula sobre la creación de un ejecutivo, un legislativo y uno judicial. ¿Qué denominación recibirá el ejecutivo previsto: gobierno o autoridad, o cualquier otra cosa ya que es cierto que la calificación no será neutra?
Más aún, es su modo de elección el que atrae la atención ya que debe ser elegido por personas identificadas por la comisión ad hoc de la ONU y que figuren en las listas provisionales de electores establecidas al 30 de diciembre de 1999. No se tienen en cuenta, pues, los 130.000 recursos presentados, que en un 95% emanaban prácticamente de marroquíes de origen saharaui. Así pues, ¿sobre qué bases electorales se puede garantizar una mayoría favorable a la marroquidad del Sáhara? Nada es seguro a este respecto.
Además el mismo informe de Kofi Annan hace una sorprendente valoración ya que subraya, sin mayores circunloquios, que “el procedimiento descrito en el proyecto de acuerdo-marco para la elección del ejecutivo deberá desembocar en la elección de candidatos apoyados por el Frente Polisario”. Ese ejecutivo, con un mandato de cuatro años, será a continuación elegido por la asamblea, el segundo órgano previsto. Ésta estaría dotada de poder legislativo. Sus miembros serán elegidos mediante escrutinio directo por un mandato de cuatro años.
El cuerpo electoral será constituido por personas mayores de 18 años pero procedentes exclusivamente de de los electores que hayan residido de manera continua en el territorio desde el 31 de octubre de 1998; y de electores inscritos en la lista de repatriación hasta el 31 de octubre de 2000. No se comprende cómo órganos de un mismo sistema institucional transitorio se fundan sobre cuerpos electorales distintos tratándose de la elección del ejecutivo y del legislativo. Queda, finalmente, el tercer órgano, el judicial. El proyecto precisa que los jueces deben reunir dos condiciones: ser originarios del Sáhara y diplomados del Instituto Nacional de Estudios Judiciales de Rabat.
Pero el informe no dice nada respecto a ese “nuevo” sistema judicial: ¿cuál será la organización de los tribunales? ¿Cuál será la legislación aplicable? Se puede pensar a priori que será la del Reino, pero nada impide que la nueva asamblea sahariana vote textos que afecten a las atribuciones que le serán confiadas y que dupliquen, completen e incluso abolan la legislación marroquí en vigor hasta entonces. Esa consulta se hará además sobre la base de un tercer cuerpo electoral, el de todos los electores que hayan residido de manera permanente en el Sáhara durante todo el año anterior, lo que no explica porqué ese dato no fue considerado en particular para la elección del ejecutivo. Al menos otros tres interrogantes deberían ser aclaradas si se quiere aprehender de manera consecuente la viabilidad del proceso, ya sea en el plano institucional o político e incluso en el diplomático.
En primer lugar, debe aclararse el reparto de las competencias entre los órganos regionales saharianos previstos y Marruecos. ¿Habrá un presupuesto regional autónomo? ¿Cómo será confeccionado en cuanto a gastos e ingresos? ¿El mantenimiento del orden y la seguridad interna no implican una policía regional cuyo estatuto queda por determinar? ¿A partir de qué criterios las cuestiones de orden público –competencia de órganos saharauis– serán distinguidas de aquéllas que conciernen a la seguridad que son competencia de las autoridades del Reino?
Por otra parte, la legislación y la reglamentación de la Asamblea y del ejecutivo así como las decisiones de la justicia deben ser conformes a la Constitución del Reino. ¿Se trata de una conformidad entendida en sentido estricto o solamente de compatibilidad? ¿Quién determinará las eventuales infracciones a la ley suprema marroquí? ¿Cómo hacerla respetar por órganos locales reticentes o hostiles? Finalmente, un aspecto diplomático debe tenerse en cuenta: ¿cuál será la garantía internacional de la aplicación de un proceso articulado sobre ese acuerdo-marco incluso si es enmendado en los próximos meses? Los gobiernos estadounidense y francés se presentan como garantes de su aplicación, lo que implica una reflexión sobre la celebración del referéndum, sus resultados y su oponibilidad a todas las partes, lo cual plantea el problema de un dispositivo de aplicación de ese plan.
La ONU, por una solución política
En todo caso, la cuestión del Sáhara que debe ser objeto de nuevo examen por el Consejo de Seguridad a finales de octubre de 2004, se centra de ahora en adelante en la búsqueda de una solución política entre las partes. La Resolución 1495 (2003) de 31 de julio de 2003 es la que fijó ese enfoque. Ese texto toma en cuenta la resolución 1429 (2002) de 30 de julio 2002 y al mismo tiempo que recuerda los principios sobre los cuales fundamenta su apreciación, el Consejo de Seguridad apoya todos los esfuerzos del secretario general y de su enviado especial “para encontrar una solución política a ese antiguo diferendo”, se declara igualmente “dispuesto a estudiar toda solución que asegure la autodeterminación que podría ser propuesta por el secretario general y su enviado especial, en consulta con todas las otras personas que conocen la cuestión”.
En el mismo texto, el Consejo de Seguridad reafirma “su voluntad de ayudar a las partes a lograr una arreglo político justo, duradero y mutuamente aceptable”. Expresa su determinación de asegurar una solución basada sobre los principios precisados “garantizando la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental en el marco de arreglos compatibles con los fines y principios de la Carta de las Naciones Unidas”. Finalmente, deja constancia de su apoyo “sin reserva del cometido y de la acción del secretario general y de su enviado personal”. En resumen: el Consejo de Seguridad tiene interés en dejar patente su firme voluntad de continuar “apoyando enérgicamente los esfuerzos desplegados por el secretario general y su enviado especial para encontrar una solución política a ese diferendo…”.
Dicho esto, es interesante subrayar que en la Resolución 1495 (2003) adoptada prácticamente 12 meses después, es decir el 31 de julio de 2004, el Consejo de Seguridad añade una consideración relativa a su mandato ya que ese texto precisa: “Actuando en virtud del capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas”. Las disposiciones de ese capítulo desarrollan las consecuencias que de él se desprenden en el orden institucional de la Organización, en los principios fundamentales proclamados por el artículo 2 en materia de arreglo pacífico de los diferendos internacionales (§ 3) y de no recurso a la amenaza o al empleo de la fuerza en las relaciones internacionales (§ 4). Esas disposiciones, consagradas para el arreglo pacífico de los diferendos, representan el “procedimiento de pacificación” por excelencia de la sociedad internacional contemporánea. Pero el Consejo de Seguridad va aún más lejos.
Así, renueva su enérgico apoyo a los esfuerzos del secretario general de la ONU y de su enviado especial e insiste en aportar un apoyo de la misma naturaleza a “su Plan de Paz”. Pero por vez primera, considera que ese Plan “constituye una solución política óptima que reposa sobre el acuerdo entre las dos partes”. Una tal calificación significa pues que para el Consejo las otras soluciones que eventualmente podrían ser propuestas irían más allá de ese arreglo. Notemos también que esa misma resolución se preocupa de la suerte de los refugiados y de los desaparecidos: así se le pide al Frente Polisario que “libere sin más demora a todos los prisioneros de guerra, conforme al derecho Internacional humanitario”; y a las dos partes se les pide que “continúen cooperando con el Comité internacional de la Cruz Roja para determinar la suerte de todas las personas desaparecidas desde el inicio del conflicto”.
Finalmente, y al mismo tiempo que se declara a cargo de la cuestión del Sáhara Occidental, el Consejo de Seguridad “decide prorrogar el mandato de la Minurso hasta el 31 de octubre de 2003”. Las posiciones oficiales marroquíes no cambian. En su discurso del 20 de agosto de 2003, Mohamed VI insiste en recordar que el asunto del Sáhara es “un conflicto creado artificialmente por los adversarios de la marroquidad del Sáhara”; que éstos “han terminado por quitarse las caretas y por revelarse como el verdadero adversario”; y que “la ambición que los anima de establecer, mediante sus peones separatistas, una hegemonía total sobre todas nuestras provincias del Sur, los ha llevado a plantear la cuestión del reparto que conduciría ineluctablemente a la balcanización de toda la región…”
El 23 de septiembre, ante la 58ª sesión de la Asamblea General de la ONU, el soberano marroquí subrayó que Marruecos se esfuerza por “encontrar un consenso internacional” sobre esa cuestión. Así, en estas condiciones el expediente vuelve ante el Consejo de Seguridad y es objeto de un informe del secretario general de la ONU. Volviendo al expediente global, Annan estima que “el plan de paz representa un enfoque equitativo y equilibrado de la cuestión del Sáhara Occidental, dando a cada parte en litigio ciertos elementos, pero quizá no la totalidad, de lo que ellas quieren”.
Advierte del riesgo de fracaso “si las partes no están dispuestas a consentir los compromisos necesarios para encontrar una solución al conflicto y a convenir un enfoque de solución política”. Señala también que la aceptación del plan de paz por el Frente Polisario “ofrece en adelante una ocasión de solucionar el diferendo que opone a las partes” y “compromete a Marruecos para aprovechar esta ocasión y participar constructivamente en el proceso aceptando el plan y aplicándolo”. Siguiendo una recomendación de su enviado especial, Annan accedió a la demanda de Marruecos de aplazamiento antes de dar una respuesta final.
De esa manera solicitó la prórroga del mandato de la Minurso por un nuevo periodo de tres meses, es decir hasta el 31 de enero de 2004. Pero el secretario general de la ONU pidio insistentemente a Marruecos que le hiciera llegar su respuesta antes de finales de diciembre de 2003, y que en caso contrario presentará “de nuevo al Consejo de Seguridad, en enero, (sus) puntos de vista sobre el futuro del proceso de paz en el Sáhara Occidental, y sobre el mandato de la Minurso”. El 28 de octubre 2003, el Consejo de Seguridad dio curso a las peticiones presentadas por el secretario general y adoptó la Resolución S/2003/1034 que decidía la prorroga del mandato de la Minurso hasta el 31 de enero de 2004 y pedía al secretario general que le “presentara antes del fin de ese mandato un informe sobre la situación”.
Pero el informe de Annan suscitó una reacción de Marruecos a través de su representante permanente en las Naciones Unidas que se dirigió, por carta, el 22 de octubre de 2003, al presidente del Consejo de Seguridad, el embajador norteamericano John D. Negroponte. En ella indicaba que el Secretariado había abandonado su neutralidad y su objetividad adoptando deliberadamente una interpretación errónea de la Resolución 1495 adoptada por el Consejo el 30 de julio de 2003.
Subrayaba a este respecto varios puntos: – que según los términos del último párrafo primero de la mencionada resolución, el apoyo del Consejo de Seguridad a la última propuesta de Baker está efectivamente condicionado “al acuerdo de las partes”, y que con este fin el Consejo les invitó a trabajar entre ellos y con las Naciones Unidas; – que por consiguiente es erróneo deducir de esa Resolución 1495 “que se espera de Marruecos la firma pura y simple del texto del enviado especial y la adopción de medidas concretas a partir de enero 2004 para la aplicación del Plan de paz cuando las negociaciones previstas por el Consejo de Seguridad no han tenido aún lugar”; – que Marruecos llama al Consejo de Seguridad a asumir plenamente sus responsabilidades “poniendo fin a la peligrosa evolución que amenaza el proceso”.
En diciembre de 2003, Marruecos presentó a James Baker las líneas generales de sus propuestas; en abril de 2004, sometió una nueva versión dando detalles suplementarios sobre el Plan de arreglo que apoya. Las modificaciones conciernen a la naturaleza y la dimensión de la autonomía que Rabat contempla para el Sáhara. Se propone una revisión de la Constitución marroquí para integrar cláusulas precisas sobre una amplia autonomía para el Sáhara, fórmula que debería ser a continuación extensiva según modalidades particulares a las otras regiones del Reino. El modelo de la articulación “autonómica” española inspiró ampliamente ese enfoque. Se prevén igualmente elecciones legislativas para instituir a un Parlamento regional elegido por los saharauis que figuran en el censo español de 1974 y cuya identificación saharaui hubiese sido establecida por las comisiones especializadas de la ONU sobre el terreno en el marco de la Minurso.
Además, el jefe del gobierno regional –a la cabeza de esa instancia salida de las urnas– sería nombrado por Mohamed VI. Finalmente, y en lo que concierne a las atribuciones de las nuevas entidades regionales ligadas a esa autonomía, éstas dispondrían de competencias ampliadas con la excepción de la justicia, la seguridad, ciertos asuntos fiscales y la política exterior. Marruecos rechaza la idea de un periodo de transición, factor de inestabilidad, de pujas que no puede más que atentar contra la unidad del cuerpo social. Rechaza asimismo toda consulta sobre la independencia.
El 29 de abril de 2004, el Consejo de Seguridad tomó nota, en su Resolución 1541 de la respuesta del Reino y pidió a Annan y a su enviado especial, Baker, buscar una solución mutuamente aceptable para todas las partes. Baker dimitió en junio de 2004 explicando que había hecho todo lo que podía. ¿Serán suficientes los esfuerzos de Madrid, París y Washington que se han multiplicado –sobre todo a iniciativa de las dos primeras como consecuencia de la llegada del nuevo gabinete español de José Luis Rodríguez Zapatero– para que se logren avances decisivos dentro del plazo? Eso es lo que está hoy en el orden del día unas semanas después del último Consejo de Seguridad.