Nuevo impulso diplomático en el Sáhara

El gobierno español ha roto con la tradicional política de “neutralidad activa” y se ha decidido a intervenir como mediador en el conflicto.

Miguel Hernando de Larramendi, profesor en la Universidad de Castilla-La Mancha y Bernabé López, director en el Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos (TEIM) de la Universidad Autónoma de Madrid

La posición oficial española en la cuestión del Sáhara Occidental se ha escudado siempre en la doctrina de Naciones Unidas: se trata de un problema de descolonización inconclusa en espera de que se celebre un referéndum de autodeterminación por parte de la población del territorio. España, según la posición oficial, cedió a Marruecos y Mauritania la administración del territorio pero no una soberanía que residía en la población saharaui. Esta posición fue fijada en febrero de 1976, tres meses después de la muerte de Franco, por el primer ministro de Asuntos Exteriores de la monarquía, José María de Areilza, en un intento de salvar los principios y compromisos adquiridos por España como potencia colonizadora, sin que ello comprometiese las relaciones con Marruecos tras la firma de los Acuerdos Tripartitos.

El rechazo a denunciar éstos y la consideración de que el proceso colonizador estaría inconcluso hasta la celebración de un referéndum de autodeterminación, dotaron a la política española de gran ambigüedad en un asunto especialmente sensible para la opinión pública española, que las fuerzas políticas habrían de utilizar como arma arrojadiza contra los sucesivos gobiernos, atenazados entre el realismo político y la presión de la opinión. La posición española, ante las presiones sucesivas de los actores implicados en el conflicto, se vio afectada por circunstancias que obligaban a brindar o no su apoyo en Naciones Unidas a las sucesivas resoluciones que cada año se votaban en la Asamblea General, acercándose a iniciativas diversas para recalcar su distancia o acercamiento con Marruecos en función de la coyuntura del momento.

Pese a ese coyunturalismo, siempre dominó cierto “fundamentalismo refrendario” que avalaba el statu quo resultante de la incompatibilidad de las propuestas planteadas por las partes. Los fundamentos en los que se basaba la política exterior española hacia el Magreb evolucionaron de forma relevante tras la adhesión a la Comunidad Económica Europea en 1986. El Magreb dejó de ser percibido a través del prisma de la defensa de los intereses territoriales españoles para comenzar a ser visto en función de criterios de estabilidad y seguridad. Este nuevo análisis se tradujo en el impulso a una política global hacia la región a través de la intensificación de los lazos económicos, políticos y culturales considerados como el mejor antídoto con el que limitar los efectos de la conflictividad cíclica que había caracterizado las relaciones con Marruecos y el Magreb.

Política de ‘neutralidad activa’

Estos cambios no afectaron a la posición española de “neutralidad activa” en la cuestión del Sáhara Occidental que, en un contexto de recomposición del sistema internacional, pareció entrar en una nueva fase con el establecimiento de un alto el fuego y la aceptación en 1991, tanto por el Frente Polisario como por Marruecos, de un Plan de Arreglo que debía concluir con la celebración de un referéndum de autodeterminación en enero de 1992. Las dificultades técnicas en el proceso de identificación para fijar el censo electoral del que dependía el resultado de la consulta bloquearon el proceso, mostrando la necesidad de buscar nuevas fórmulas.

Eso fue lo encomendado a James Baker por el secretario general de la ONU en 1997, designándolo su representante especial. Tras el fracaso de los Acuerdos de Houston (1997), sus gestiones se concretaron en 2001 en una propuesta de Acuerdo Marco que introducía la idea de una autonomía en el Sáhara Occidental durante cuatro años con un ejecutivo, con prerrogativas limitadas, elegido por un cuerpo electoral aceptable por el Frente Polisario, que concluiría con un referéndum en el que se decidiría el estatus final del territorio y en el que votarían todos los residentes en el Sáhara Occidental durante el año anterior. Esta propuesta fue rechazada por el Frente Polisario y Argelia, aunque aceptada por Marruecos que conseguía apartar de la agenda el Plan de Arreglo, asegurándose un referéndum confirmativo de sus tesis por un censo favorable que legitimaría internacionalmente su anexión del territorio.

El optimismo marroquí llevó a Mohamed VI a declarar prematuramente, en septiembre de 2001, que la cuestión del Sáhara estaba solucionada. Para ello contaba con el apoyo de Francia que intentó conseguir el respaldo de la Unión Europea (UE). El gobierno español se mantuvo en la idea de mantener abierta la opción del referéndum de autodeterminación previsto por Naciones Unidas. La propuesta de Acuerdo Marco se produjo en un contexto de enfriamiento de las relaciones hispano- marroquíes tras la negativa de Rabat a renovar el acuerdo pesquero con la UE en abril de 2001.

La cuestión del Sáhara interferirá una vez más en las relaciones hispano- marroquíes, estando en el trasfondo de la crisis bilateral de 2001-03. Fue la cuestión saharaui, a raíz del seudo referéndum organizado por ONG de Andalucía, lo que motivó –según la mayoría de los observadores– la retirada del embajador marroquí de Madrid el 27 de octubre de 2001, precipitando las relaciones en una espiral de interdependencias negativas que alcanzaron su punto culminante con el episodio de la isla Perejil en julio de 2002. Hay que recordar, sin embargo, que la primera puesta en cuestión por un gobierno español de la inamovible posición pro-refrendaria en el Sáhara tuvo lugar en noviembre de 2001, tras la retirada del embajador, cuando el ministro Josep Piqué declaró a La Vanguardia el 19 de noviembre de 2001, que Madrid sólo apoyaría una solución autonomista en el Sáhara si los saharauis la aceptaban.

Era la primera vez que, de manera oficial, se asumía en España que cabía una solución diferente a la del referéndum. Pocas semanas antes el PSOE, a través de su responsable de Asuntos Exteriores, Trinidad Jiménez, recomendaba dar una oportunidad al Acuerdo Marco como una base de partida, siempre a través de la discusión común entre las partes.

En esta misma dirección se pronunció el entonces líder de la oposición socialista, José Luis Rodríguez Zapatero, durante su visita a Marruecos en diciembre de 2001, cuando expresó el apoyo de su partido a la “tercera vía” en plena tensión en las relaciones con Rabat. Esta posición del PSOE no estaba, sin embargo, exenta de ambigüedades pues al tiempo que sus dirigentes realizaban estas declaraciones conciliadoras hacia las posiciones marroquíes, sus diputados respaldaban la iniciativa del intergrupo parlamentario (formado por todos los partidos con la excepción del Partido Popular, PP) que acordó el 13 de noviembre de 2001 elaborar una proposición no de ley para instar al gobierno español a impulsar en la ONU el referéndum en el Sáhara y que se reunió el 20 de ese mes con el líder del Frente Polisario, Mohamed Abdelaziz.

Ningún cambio sustancial se produjo en la posición española en la cuestión del Sáhara, a pesar de la intensificación de la relación con Argelia, con la visita de su presidente, Abdelaziz Buteflika a Madrid, los acuerdos económicos con el gas argelino como telón de fondo y la firma en octubre de 2002 del Tratado de Amistad y Cooperación, o del restablecimiento de relaciones plenas con Marruecos desde enero de 2003. El rechazo del Acuerdo Marco por el Frente Polisario y el bloqueo de las negociaciones, obligó al representante de Kofi Annan a revisarlo, presentando un “Plan de paz para la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental” en mayo de 2003. La posición de las partes implicadas cambió ante la versión retocada del Plan Baker. Marruecos vio con malos ojos las modificaciones introducidas en un plan más elaborado aunque mantenía las líneas generales del Acuerdo Marco, en un momento en el que los sectores securitarios del régimen veían reforzadas sus posiciones tras los atentados terroristas del 16 de mayo de 2003 en Casablanca.

El temor a perder el control del territorio durante el periodo transitorio con un ejecutivo que podía hacer desde dentro campaña a favor de la independencia, el “efecto contagio” que el establecimiento de una autonomía en el Sáhara Occidental podía tener en otras regiones de Marruecos, así como la posible desconfianza hacia el voto de los marroquíes establecidos en el territorio que podían verse tentados por convertirse en ciudadanos de un nuevo Estado con petróleo, fosfatos y pesca, en un referéndum que introdujera como una de las opciones la independencia, influyeron en una actitud que deterioró la imagen internacional de Marruecos e irritó a la diplomacia norteamericana.

El Frente Polisario y Argelia jugaron la carta contraria aceptando el Plan Baker II como punto de partida para alcanzar una solución política al conflicto dejando la ingrata tarea de obstaculizarla en manos de Marruecos. Cuando en julio de 2003 el Consejo de Seguridad que España presidía examinó el Plan, Marruecos tuvo miedo de que, por presión de Estados Unidos y con el consentimiento de España, se tratase de imponer a las partes la aplicación del mismo. España, en contra de lo que Marruecos pensaba, hizo encaje de bolillos para no herir la susceptibilidad del vecino, que sin embargo no quedó satisfecho con la resolución finalmente adoptada por unanimidad en la que se apoyaba el Plan de Paz, considerando que constituía una solución política óptima basada en el acuerdo de las partes.

La pretendida neutralidad que ha caracterizado a la posición tradicional española en el Sáhara no ha impedido la cooperación humanitaria con la población refugiada en Tinduf (1,4 millones de euros en 2004, que pasará a 3,1 millones el año próximo), que ha sido un soporte inestimable para el Frente Polisario. Marruecos ha denunciado siempre esta ayuda considerándola una injerencia. España ha evitado siempre desempeñar una postura activa de mediación en el conflicto, con el pretexto de no interferir en el debate entre las partes, escudada en las resoluciones de Naciones Unidas.

Ni siquiera una vez planteada como posible vía de solución la autonomía del territorio, buscó explorar más a fondo las posibilidades que el modelo autonómico español podría aportar a Marruecos. Ni Marruecos que aprobó en 1997 una ley de regionalización, ni España, temerosa de ser percibida como injerente, explotaron nunca la vía de intercambios para el conocimiento por Marruecos de las posibilidades que podía ofrecer el sistema de autonomías, pese a que todo el entramado de la conocida como “tercera vía” se construía sobre la idea de autonomía.

Viraje diplomático

Lo que el nuevo equipo de Rodríguez Zapatero en el Palacio de Santa Cruz pretende es romper esa “neutralidad activa” y decidirse a intervenir como mediador en un conflicto que se prolonga desde hace casi 30 años apoyando la búsqueda de una solución política entre las partes. La posición del ejecutivo socialista parte del análisis de que la prolongación del conflicto es un obstáculo mayor para la estabilidad de la región, que impide avanzar en el proceso de integración regional y obstaculiza el desarrollo económico y la modernización política y social, percibidos como necesarios para atacar las raíces de la inmigración ilegal y la amenaza terrorista.

El caldo de cultivo de éstos, en palabras del ministro de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, es “la desesperación de una población que no se beneficia aún de un lento despegue económico y de unas reformas que tardan en ponerse en marcha y en dar sus frutos”. En este contexto, tras los atentados de Casablanca y del 11 de marzo de 2004 en Madrid, el gobierno socialista considera que no puede continuar escudándose en un statu quo que perjudica los intereses nacionales.

Este cambio en la política hacia el Magreb se produce en un marco de reequilibrio de las opciones exteriores del gobierno, que implica otro análisis en la filosofía inspiradora de la acción diplomática. Frente a la convicción del gobierno de José María Aznar de que la mejor manera de defender los intereses españoles en la región era a través de una relación estrecha con EE UU –como el episodio de Perejil habría demostrado–, el gobierno de Rodríguez Zapatero considera que es a través del reforzamiento de las relaciones con Francia y de una acción concertada con otros socios de la UE, como mejor se defiende el interés nacional español en el Magreb, entendido no como defensa de intereses territoriales sino como búsqueda activa de la estabilidad en la región.

El ejecutivo socialista ha desarrollado desde su llegada al gobierno una intensa actividad diplomática que refleja la voluntad activa de desbloquear la cuestión del Sáhara y el carácter prioritario otorgado a la misma. La posición del gobierno español ha sido bien recibida por Marruecos pero ha alimentado, sin embargo, los recelos del Frente Polisario y de Argelia. La ausencia de referencias explícitas al Plan de Paz durante la visita oficial de Rodríguez Zapatero a Marruecos en su primera salida al exterior como presidente del gobierno, suscitó inquietudes que intentaron ser disipadas por Moratinos y el secretario de Estado, Bernardino León, durante sus respectivos viajes a Argel y Tinduf (por primera vez un alto cargo acudía a los campamentos), así como por el propio Rodríguez Zapatero durante su visita a Argelia en julio de 2004.

La posición española, no exenta de ambigüedades ante la necesidad de mantener los canales abiertos con todas las partes implicadas, se fundamenta en la convicción de que una solución política no funciona si una de las partes no la acepta. La organización de un referéndum en estas circunstancias podría ser un elemento desestabilizador en la región sin un acuerdo previo. Desde esta perspectiva, la negativa marroquí a aceptar el Plan Baker II obliga a explorar nuevas fórmulas políticas que deben basarse en un acuerdo bilateral entre las partes con participación de las organizaciones regionales.

La posición española pasa, tras la dimisión de Baker, por impulsar a finales de octubre de 2004 una nueva resolución al Consejo de Seguridad de la ONU que prolongue por un periodo mínimo de seis meses el mandato de la Minurso y que otorgue un mandato al nuevo representante del secretario general, Álvaro de Soto, para que trabaje con un margen de maniobra suficiente que permita crear una dinámica negociadora aceptable por todas las partes. Esta nueva política hacia el conflicto del Sáhara Occidental tiene un coste político interno en un país en el que existe un amplio apoyo y solidaridad con el Frente Polisario, que se traduce en la existencia de multitud de asociaciones de solidaridad con el pueblo saharaui.

El abandono del “fundamentalismo refrendario” por parte del gobierno socialista ha dado lugar a un manifiesto de protesta de intelectuales españoles. También ha contribuido a que la cuestión del Sáhara Occidental se convierta de nuevo en un arma arrojadiza en la política interna. La aprobación el 14 de septiembre en el Senado de una moción a propuesta del PP con el apoyo de todos los grupos políticos –excepto el socialista– en la que se instaba al gobierno a limitar su acción diplomática, manteniendo “el esfuerzo de resolución del conflicto en el ámbito de Naciones Unidas y de la UE, respetando la legalidad internacional y el legítimo derecho del pueblo saharaui a la autodeterminación”, muestra las dificultades de comprensión a las que se enfrenta el nuevo enfoque de la diplomacia española.

El PP ha endurecido su posición en esta cuestión incluyendo en la ponencia internacional de su XV Congreso una referencia a la preocupación que le merece “el viraje en la posición española respecto al conflicto del Sáhara Occidental” por abandonar la tradicional política española de “neutralidad activa”. El escollo más difícil para la diplomacia española sigue siendo convencer a Marruecos de lo que ya señalaba el secretario general de Naciones Unidas en su informe de 23 de mayo de 2003, y es que no se avanzará “a menos que el gobierno de Marruecos (…) estuviera dispuesto a ofrecer o apoyar la restitución de algunas funciones gubernamentales a los habitantes y antiguos habitantes del territorio y que esta medida fuera genuina y sustancial y acatara las normas internacionales”.