Les clefs de la relation UE-Maghreb 2010

La Wider Europe, la politique extérieure des USA, les processus de démocratisation, le ‘5+5’ et l’UMA seront des éléments déterminants

Manuel Montobbio, diplomate et docteur en Sciences Politiques.

Nous vivons une époque de changement et un changement d’époque : une Union européenne (UE) en plein processus d’élargissement et de transformation constitutionnelle doit aborder la redéfinition de son rôle dans le monde et la construction de sa politique de voisinage. Dans ces années décisives, des changements et des enjeux doivent également être affrontés par les États et les sociétés du Maghreb : la façon dont ils les aborderont et les options et décisions qu’ils adopteront permettront à ce dernier d’emprunter la voie du développement et transformation socioéconomique, de la démocratisation et de l’intégration régionale, et d’une meilleure insertion internationale. Un avenir possible et souhaitable qui sert à son tour l’intérêt stratégique de l’UE et de l’Espagne. 

Une époque intéressante où nous imaginons – nous savons – que le monde sera différent d’ici à un horizon aussi proche que 2010. Comment seront alors l’UE, le Maghreb et leurs relations ? Quel sera le meilleur scénario d’évolution de ces relations et quelles sont les politiques, initiatives et voies que peut et doit suivre l’UE pour s’y acheminer ? 

Pour répondre à ces questions, nous partirons de l’analyse, sous forme de bilan, des relations de l’UE avec le Maghreb dans le cadre du Processus de Barcelone, pour aborder ensuite celle des facteurs déterminants, scénarios et options possibles d’ici à l’horizon 2010. 

Les relations UE-Maghreb dans le cadre du Processus de Barcelone 

Un regard en arrière permet d’observer des progrès significatifs dans les relations entre le Maghreb et l’UE depuis la signature de la Déclaration de Barcelone. Parmi ceux-ci, mentionnons l’existence même du Processus de Barcelone en tant que cadre de relation – en particulier, dans le cas du Maghreb, il constitue l’assurance de ne pas souffrir une perte d’intérêt ou de caractère prioritaire face à l’évolution du Proche Orient – ; la négociation et la signature des accords d’association de l’UE avec le Maroc, l’Algérie et la Tunisie ; le plan d’action de Valence adopté en 2002 à la Conférence euro-méditerranéenne Barcelone V, qui est une carte de navigation permettant de conférer un nouvel élan au Processus ; un ensemble d’initiatives et de décisions dont la mise en pratique possède la potentialité particulière de favoriser les relations euro-méditerranéennes, dont la création au sein de la Banque européenne d’investissement (BEI) d’une facilité renforcée pour l’investissement privé – Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat, FEMIP – susceptible de devenir à l’avenir un organe subsidiaire à capital majoritaire de la BEI, de l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne et de la Fondation euro-méditerranéenne pour le dialogue entre les cultures et les civilisations, l’élargissement du programme de coopération interuniversitaire Tempus aux partenaires du Sud et l’adoption du Programme régional de coopération dans le domaine de la justice, de la lutte contre la drogue, contre le crime organisé et le terrorisme, ainsi que la coopération dans le domaine de l’intégration sociale des immigrés et la circulation des individus. 

La Conférence ministérielle euro-méditerranéenne Barcelone VI (Naples, 2-3 décembre 2003) et la réunion intermédiaire des ministres des Affaires étrangères Euromed (Dublin, 5-6 mai 2004) témoignent d’un important niveau de progression dans la transposition des textes à la réalité des engagements pris, comme c’est le cas de la création de l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM) constituée à Athènes (22-23 mars 2004) ; le renforcement de la FEMIP et l’engagement d’évaluer définitivement la possibilité de sa transformation en banque subsidiaire de la BEI « à la vue du résultat des consultations au sein du Processus de Barcelone » ; la mise en marche de la Fondation euro-méditerranéenne, dont le siège est à Alexandrie ; ou l’étude de la Commission européenne sur l’impact de la libéralisation du commerce agricole, et la mission confiée à celle-ci de présenter une feuille de route visant à obtenir une plus grande libéralisation réciproque du commerce des produits agricoles à partir des accords existants ; ou la décision de créer une zone euro-méditerranéenne d’enseignement supérieur… Ces mesures montrent la capacité du Processus de Barcelone à s’ouvrir sur de nouveaux acteurs et domaines et à progresser dans la configuration progressive de l’espace euro-méditerranéen. 

Le Dialogue 5+5 : moteur ou antichambre ? 

La naissance du Processus de Barcelone en novembre 1995 a été possible grâce à la trajectoire préalable de coopération euro-méditerranéenne et à certaines initiatives diplomatiques de constitution de forums à l’échelon ministériel, promues depuis le début des années quatre-vingt-dix. D’une part, le Dialogue 5+5 (France, Portugal, Italie, Espagne et Malte plus Maroc, Tunisie, Libye, Algérie et Mauritanie) né à la Conférence ministérielle de Rome du 10 octobre 1990, constitué comme un forum pour garantir un cadre de dialogue et de coopération sur des bases durables, avec l’engagement de se réunir annuellement à l’échelon ministériel. D’autre part, la création en 1994 du Forum méditerranéen, qui regroupe les pays riverains – à quelques exceptions près, dont la Libye – qui, à l’issue de la création du Processus de Barcelone, décida au Sommet ministériel d’Alger de 1997 de se convertir en instance chargée de son développement. 

Même si le Dialogue 5+5 est tombé en léthargie depuis l’imposition de sanctions à la Libye par le Conseil de Sécurité des Nations Unies à la suite de l’attentat de Lockerbie (1998), la suspension de celles-ci a entraîné sa réactivation au Sommet ministériel de Lisbonne de janvier 2001, dans le but de relancer le dialogue euromaghrébin. Depuis lors, il a fait l’objet d’un élan significatif et d’une intense activité, dont le point culminant a été le Ier Sommet des chefs d’État et de gouvernement (Tunisie, 5-6 décembre 2003), dont la tenue, bien que n’ayant pas dégagé tous les résultats possibles, est d’une indéniable valeur. 

UE-Maghreb 2010 : facteurs déterminants et scénarios possibles 

L‘avenir des relations entre l’UE et le Maghreb dépend de facteurs, d’acteurs et de circonstances prévisibles et non prévisibles. Parmi les premières, nous pouvons distinguer entre : 

– Ceux qui influent sur l’évolution globale du système international et sur ses priorités, comme les relations entre cultures et civilisations, et en particulier entre l’Occident et l’islam. En ce sens, la relation avec le Maghreb est, pour l’UE, décisive et irremplaçable ; le terrorisme une forme naissante d’action internationale, et la voie de canalisation de la dynamique de confrontation, avec toutes ses implications en termes de nouveaux faits et scénarios, de même que la configuration de la lutte contre celui-ci, est une priorité absolue et inconditionnelle de l’agenda extérieur des États-Unis et de l’ordre international global ; ainsi que la politique des USA depuis le 11-S et la reconfiguration de l’ordre mondial

du Maghreb et de son insertion internationale, comme par exemple la résolution du problème du Sahara Occidental, qui est une condition préalable à la stabilité du Maghreb et à la normalisation et canalisation d’une dynamique de coopération dans les relations intra-maghrébines ; l’évolution de la Libye et de son insertion internationale, en particulier au niveau de sa pleine incorporation au Processus de Barcelone ; le changement politique, économique et social des États, des systèmes politiques et des sociétés maghrébines, et leur progression vers la démocratisation et le développement ; l’intégration régionale, à travers la relance, la validité effective et la capacité opérationnelle politique et socioéconomique de l’Union du Maghreb arabe (UMA). 

– Des facteurs relatifs à l’évolution de l’UE et ses relations internationales – avec la Méditerranée et le Maghreb – déterminées par les problématiques de la nouvelle politique de voisinage (Wider Europe), ce « tout sauf les institutions » qui définit l’espace partagé que l’UE élargie veut construire avec ses partenaires orientaux et méridionaux, et le plan de travail sur ses relations avec le monde arabe (« Renforcement du partenariat entre l’UE et le monde arabe »), présenté par Romano Prodi, Javier Solana et Chris Patten au Conseil européen en décembre 2003 ; ainsi que, d’un point de vue opérationnel, par les perspectives financières 2007-13. 

– La politique extérieure des USA. 

– L’analyse, la volonté et l’engagement politique des principaux acteurs des deux côtés de la Méditerranée. 

– La structuration de propositions ayant une capacité d’incidence opérationnelle sur la configuration des relations UE-Maghreb, de la part du Dialogue 5+5. 

Selon l’évolution de ces facteurs, les scénarios possibles pour l’UE-Maghreb sont variés. L’un d’eux pourrait être un Maghreb caractérisé par la paix et la stabilité, avec des systèmes politiques évoluant vers une plus grande démocratisation, organisant des élections décisives en faveur d’un développement qui serait le fruit de réformes économiques et juridiques ; un processus d’intégration régional après l’élan refondateur de l’UMA ; une Libye réintégrée et un Sahara Occidental dont le destin s’acheminerait vers la voie de la coopération et d’un accord entre toutes les parties et partenaires en présence ; la mise en pratique de la politique de voisinage et d’un Plan d’action spécifique UE-Maghreb dont l’objectif rassemblerait les engagements des deux parties pour avancer dans la même direction, et fournissant un nouvel élan refondateur au Processus de Barcelone, prévoyant la réalité d’une Zone de libre-échange euro-méditerranéenne, une Banque euro-méditerranéenne de développement (BEMD) et un programme MEDA reconverti en Fonds euro-méditerranéen, destiné à favoriser l’extension du marché intérieur et les quatre libertés à l’espace euro-méditerranéen, des programmes tendant à promouvoir l’interrelation entre les sociétés, ainsi que le soutien des réformes nécessaires et des secteurs concernés par une telle intégration. 

– Des facteurs structurels déterminants de l’évolution 

Pour parvenir à un tel scénario, les initiatives que peut adopter l’UE sont nombreuses. Les alternatives des maghrébins sont également décisives, puisqu’elles détermineront l’avenir du Maghreb, ainsi que l’évolution globale du système international et ses priorités. 

Des initiatives et décisions qui doivent concerner à la fois le contenu et les méthodes. Dans le premier cas, soulignons l’adhésion de la Turquie à l’UE et ses implications ; la possibilité, prévue dans la Wider Europe, dans le cadre de sa mise en marche et indépendamment de chaque pays, de mettre en œuvre un Plan d’action de l’UE pour le Maghreb, conçu et élaboré conjointement avec les partenaires maghrébins, prévoyant des engagements mutuels, une carte de navigation et un ensemble de mesures, de programmes visant à avancer vers le scénario souhaité, dont la composante essentielle est la relance de l’UMA. 

Pour ce qui est du Processus de Barcelone, le tout premier enjeu consiste à faire passer de la théorie à la pratique les engagements et les possibilités du Plan d’action de Valence ; parmi ceux-ci, la principale option, à décider en 2006, est celle qui consiste à créer une BEMD, aussi bien en tant qu’instrument pour favoriser l’investissement privé indispensable au développement économique, que pour la garantie qu’elle représente d’éviter que le Maghreb ne perde une certaine priorité face aux exigences de la reconstruction du Proche-Orient. Sous une perspective d’avenir, promouvoir sa refondation comme une réponse et matérialisation de la politique de voisinage, qui pourrait se traduire par la tenue du tant de fois envisagé Sommet euro-méditerranéen des chefs d’État et de gouvernement, et institutionnaliser, par le transfert de la Déclaration de Barcelone à un traité de Barcelone qui créerait une organisation internationale et une structure institutionnelle permanente, à l’instar de l’OSCE euro-méditerranéenne, dotée d’un secrétariat qui non seulement incarnerait et mettrait en œuvre la copropriété du Processus, mais pourrait le dynamiser et le rendre encore plus indépendant du bon vouloir de chaque présidence européenne en matière de priorité méditerranéenne. S’y intégrerait en outre un Conseil des ministres euro-méditerranéen, l’APEM et la BEMD. Une autre option consiste à prévoir un ensemble d’instruments, ainsi que le passage de la ZLE euro-méditerranéenne au marché intérieur et la transformation du programme MEDA en Fonds euro-méditerranéen. Ou la possibilité de promouvoir la réalisation de certaines études, à l’instar d’un « livre blanc », pouvant faciliter la prise de conscience et fournir les principaux éléments servant à l’adoption de décisions stratégiques – et évaluant le coût de leur non-adoption, une sorte de « Rapport Cecchini » sur le prix du « non Maghreb ». Ou tirer profit de l’étude des éventuelles répercussions de la libéralisation des échanges agricoles, décisive pour la création de la ZLE euro-méditerranéenne et pour le développement des économies du Maghreb, et particulièrement sensible pour les États montrant les plus grands intérêts méditerranéens, dans une UE destinée à affronter, à un horizon temporel prévisible, la réforme de la politique agricole commune. 

Quant à la manière de mettre en œuvre ces initiatives, elle dépend de la capacité de tous les acteurs principaux – États et sociétés, d’une part et d’autre de la Méditerranée – à créer une pensée et une action, à formuler des propositions et surtout à créer des alliances, à construire un pouvoir modéré ou conciliant, conduisant à la prise en considération d’un espace euromaghrébin conçu comme une option commune dans laquelle, malgré les sacrifices de tous, tout le monde finit globalement par y gagner. Cette approche est à envisager comme un processus fondé sur la copropriété et le dialogue avec les partenaires du Sud, dans lequel l’Espagne relève le défi de jouer un rôle tout particulier d’interlocution, de compréhension et de proximité avec le Maghreb, mais aussi de défenseur implacable, au sein de l’UE, du pari stratégique pour ce scénario d’association privilégiée avec le Maghreb. 

La construction de cette association UE-Maghreb, de cette histoire possible entre toutes, dépend en définitive non seulement de notre approche de la politique extérieure, c’est-à-dire de ce que nous voulons être vis-à-vis de l’autre, mais surtout et avant tout – et aussi bien pour les européens que pour les maghrébins – de ce que nous voulons être vis-à-vis de nous-mêmes.