Francia y su proyecto de Unión Mediterránea

Nicolas Sarkozy quiere recuperar el liderazgo en las relaciones euromediterráneas. Pero las novedades de la iniciativa frente al Proceso de Barcelona son pocas.

José Enrique de Ayala

Desde que la Comunidad Económica Europea diseñó en la conferencia de París, en octubre de 1972, la Política Global Mediterránea (PGM), de carácter exclusivamente comercial y financiero, las iniciativas para una cooperación estructurada entre las riberas norte y sur del Mediterráneo se han sucedido con más o menos fortuna: Diálogo euro-árabe, Diálogo 5+5, Foro Mediterráneo, incluyendo alguna como la Conferencia de Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo que ni siquiera llegó a ver la luz.

En diciembre de 1990 la PGM fue sustituida por la Política Mediterránea Renovada, en la que se introdujo el diálogo político, social y cultural como vía para el acercamiento entre ambas partes, además de poner el acento en las reformas estructurales y la cooperación regional. Se abría así paso a un proyecto más ambicioso que tendría su punto de partida en la Conferencia de Barcelona, en noviembre de 1995, con la creación de la Asociación Euromediterránea, también llamada Proceso de Barcelona.

La Asociación Euromediterránea y la política europea de vecindad

La Asociación Euromediterránea tiene un fuerte componente político y va más lejos que ninguna iniciativa anterior, apoyándose en tres pilares: capítulo de política y seguridad, para lograr la paz y la estabilidad de la región; capítulo económico y financiero, con el objetivo de crear una zona de libre comercio (ZLC) en 2010; y capítulo social y cultural que debe conducir a una aproximación mayor entre los pueblos. A ellos se uniría en la cumbre de Barcelona II, en noviembre de 2005, una cuarta línea de acción dedicada a la migración, integración social de los emigrantes, justicia y asuntos interiores. En la mayoría de estos aspectos se ha progresado lentamente. En el primer capítulo, el avance más significativo a nivel regional se produjo con la aprobación en Barcelona II de un código de conducta contra el terrorismo.

En marzo de 2004 inició su actividad la Asamblea parlamentaria euromediterránea que se reúne una vez por año –la última en marzo de 2007 en Túnez. Además, en el capítulo social y cultural se creó en 2002 la Fundación Anna Lindh para el diálogo entre culturas. En Barcelona II se aprobó también un programa de trabajo para cinco años en el que destacan la adopción de medidas medioambientales para la descontaminación del Mediterráneo en 2020, el desarrollo de una red regional de infraestructuras de transporte y de interconexiones euromediterráneas y la progresiva instauración de un mercado euromediterráneo de la energía incluyendo el desarrollo de las infraestructuras energéticas.

La ZLC –el proyecto más ambicioso del Proceso de Barcelona– se realiza a través de acuerdos de asociación bilaterales con cada uno de los nueve países terceros, todos excepto Turquía. Los acuerdos de asociación han sido ya concluidos, pero en 2010 la ZLC solo estará en vigor en Túnez, que fue el primero de los países en aplicar el acuerdo en 1998, mientras que se prolongará hasta 2020 para Siria, cuyo acuerdo está actualmente en proceso de ratificación.

El instrumento financiero del Proceso de Barcelona lo han constituido, hasta 2006, los programas MEDA I y II en ayudas directas, además de los créditos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), el cual dispone desde octubre de 2002 de un instrumento específico para el área: la Facilidad Euromediterránea de Inversión y Partenariado (FEMIP) que en una segunda fase debería convertirse en un Banco Euromediterráneo de Desarrollo. No obstante, el Proceso de Barcelona está lejos de ser considerado un éxito por la mayoría de los actores implicados. Doce años después de su puesta en marcha, el Mediterráneo sigue siendo la frontera más desigual del mundo. En este periodo la renta per cápita de los países del Norte ha aumentado más del 100%, mientras que en los del Sur no ha crecido prácticamente nada.

Sin contar los créditos del BEI, las ayudas directas de la Unión Europea (UE) a los países del Sur a través de los fondos MEDA apenas han alcanzado los 9.000 millones de euros, mientras la inversión privada se ha mantenido en unas cifras muy pobres, alejada en unos casos por los conflictos e inseguridad, y en otros por la falta de reglas claras e instituciones estables y fiables en algunos países. La ZLC no tiene, por otra parte, el apoyo de amplios sectores de la ribera sur que temen un desarme completo en el área industrial que puede perjudicar a sus empresas, mientras que en el área agrícola la reducción de aranceles se pospone a acuerdos ulteriores que estarían condicionados por los que se alcancen en el marco de la Organización Mundial de Comercio.

Uno de los problemas que entorpece la eficacia del Proceso de Barcelona en sus aspectos económicos y comerciales –y en general el mejor desarrollo de los países del Sur– es la persistente falta de intercambios comerciales Sur-Sur que se mantienen en un 5% de su comercio total, mientras que con la UE superan de promedio el 50%, y en algunos casos el 60%, lastrados además por las diferencias políticas entre algunos de ellos como las que mantienen Argelia y Marruecos, cuya frontera está cerrada desde 1994. Por estas diferencias, la Unión del Magreb Árabe (UMA) está prácticamente paralizada. Otras iniciativas Sur-Sur como el Acuerdo de Agadir o la Gran Zona Árabe de Libre Comercio (GAFTA) tienen que culminar aún y demostrar su eficacia.

En el ámbito político y de seguridad el problema principal al que se ha enfrentado el Proceso de Barcelona –al igual que todas las iniciativas que se han dirigido al conjunto de la región, como las promovidas por la OTAN y la OSCE– es la tensión permanente que el conflicto de Oriente Próximo, y la hostilidad entre los países árabes e Israel, introducen en cualquier foro en que ambas partes estén presentes, que condiciona cualquier diálogo y oscurece el resto de las iniciativas. En realidad la cuenca mediterránea comprende zonas distintas que comportan problemas muy diferentes.

En el Este, el conflicto palestino-israelí es determinante para las relaciones con Israel, la Autoridad Nacional Palestina y Siria y –de forma más indirecta–con Líbano, Jordania y Egipto. Turquía es, por supuesto, un caso aparte pues ha iniciado negociaciones de adhesión con la UE con el objetivo reconocido por ambas partes de la plena integración, y con Turquía viene además el problema de Chipre que necesita una solución muy particular. En el Oeste los países del Magreb: Marruecos, Argelia, Túnez, Mauritania y Libia –esta última recientemente readmitida como Estado fiable en la comunidad internacional– tienen graves problemas políticos, de desarrollo y de emigración. Intentar abordar situaciones tan diferentes, problemas tan diversos, en un mismo foro es condenarlo al fracaso.

Además, cualquier iniciativa que tenga un enfoque regional y multilateral, choca también con la heterogeneidad de los países del Sur y del Este del Mediterráneo. Sin contar con las excepciones de Israel y Turquía, las diferencias en el ritmo de integración entre Marruecos, que ha solicitado un estatuto avanzado en la UE, y Siria, que todavía es objeto de fuertes desconfianzas en muchos países occidentales, pueden servir de ejemplo. En junio de 2005 la UE puso en marcha la nueva política europea de vecindad (PEV) dirigida en principio a los nuevos países limítrofes con la UE en el Este después de la ampliación de mayo de 2004, pero en la que se incluyó también a los países no comunitarios del Mediterráneo y del Cáucaso.

Su objetivo es promover la estabilidad, la seguridad, la democracia y la prosperidad de los países vecinos de la UE, en línea con los objetivos de la Estrategia Europea de Seguridad aprobada en diciembre de 2003. La PEV está basada en los principios de diferenciación, gradualidad y condicionalidad positiva. Es una política bilateral que se establece individualmente con cada uno de los países que se benefician de ella en función de su grado de desarrollo y de los objetivos que vaya alcanzando. Su implementación se lleva a cabo a través de los Planes de Acción en los que se establece una agenda de reformas políticas y económicas.

La financiación de la PEV se lleva a cabo a través del Instrumento Europeo de Vecindad y partenariado (IEVP) que sustituye para el Mediterráneo al programa MEDA y tiene una dotación total entre 2007 y 2013 de 12.000 millones de euros, lo que supone un incremento de más del 30% respecto a las ayudas precedentes. Aunque la PEV se ha presentado como una política compatible y complementaria con la Asociación Euromediterránea, lo cierto es que ambas tienen objetivos comunes con procedimientos e instituciones diferentes, lo que en ocasiones puede producir confusiones y una duplicación del trabajo. El carácter individualizado de la PEV puede afectar a la dimensión regional y multilateral de la Asociación Euromediterránea que es uno de los aspectos clave de la Declaración de Barcelona.

El nuevo proyecto de Unión Mediterránea

En este escenario de múltiples iniciativas y programas, en ocasiones superpuestos o duplicados, irrumpe ahora la propuesta del presidente francés Nicolas Sarkozy de crear una Unión Euromediterránea (UM) que agruparía a los países ribereños del Norte y del Sur en un proyecto diseñado al parecer a imagen y semejanza de la propia UE, pero en el que ésta no participaría sino indirectamente. Sarkozy presentó públicamente este proyecto por primera vez en Tolón (Francia) el 7 de febrero, en un discurso preelectoral de la campaña presidencial, volvió a citarlo el 6 de mayo la misma noche de su victoria en las elecciones, y finalmente se refirió a él en su primer discurso sobre política exterior como presidente, dirigido a los embajadores de Francia el 27 de agosto.

Entre el primero y el último de estos discursos hay diferencias significativas que parecen indicar que, partiendo de la idea original, los contenidos se están elaborando y perfilando sobre la marcha. La principal razón de esta nueva iniciativa sería, según Sarkozy, que contribuiría a evitar el enfrentamiento entre el mundo islámico y Occidente, que es el reto principal de seguridad para Europa. Además –según su discurso del 7 de febrero– la responsabilidad sobre el Mediterráneo debe ser ejercida por sus países ribereños.

La unión con el norte de África serviría de eje sobre el que articular en el futuro una relación más estrecha con el conjunto de este continente que sería el espacio natural de influencia de Europa, y particularmente de Francia, pues si no se hace algo pronto podría caer en el futuro bajo la completa influencia de otras potencias como Estados Unidos y China. Finalmente, la iniciativa serviría para buscar un acomodo a Turquía en su relación con Europa ya que Sarkozy, a pesar de haber flexibilizado su postura en cuanto a la continuación de las negociaciones para la adhesión del país euroasiático en aquellos capítulos que no sean determinantes para el resultado final, sigue sosteniendo una posición contraria a la plena integración.

La UM estaría formada por los países ribereños del norte miembros de la UE: Francia –que naturalmente lidera la iniciativa–, Portugal, España, Italia, Grecia y Chipre (Malta no fue citada el 7 de febrero, quizá por un olvido involuntario), y por los del Sur y el Este, respecto a cuya participación nada definitivo se sabe. Aparte de los países del Magreb –incluida Libia– y de Turquía, que serían objetivos prioritarios, probablemente Egipto y Líbano estarían incluidos pero el interrogante se mantiene sobre Siria y Jordania, y sobre todo sobre Israel. La UM se organizaría, siguiendo el ejemplo del G-8, en torno a encuentros periódicos de sus jefes de Estado y de gobierno, cuya primera reunión debería tener lugar en el primer semestre de 2008.

Dispondría de un Consejo del Mediterráneo, del mismo modo que los europeos tienen el Consejo de Europa, y se dotaría de un sistema de seguridad colectiva que le permitiera garantizar la paz en la región. Sus objetivos se articularían en cuatro pilares: promover el crecimiento económico mediante políticas de co-desarrollo, incluida una política común de la energía y la creación de un Banco Mediterráneo de Inversiones según el modelo del BEI; la protección del medio ambiente; el diálogo intercultural; y la seguridad, mediante la puesta en marcha de una cooperación integrada para luchar conjuntamente contra la corrupción, el crimen organizado y el terrorismo, incluyendo un espacio judicial común.

En el discurso de Tolón, Sarkozy se refirió a la gestión común de la inmigración “elegida” como una de las principales tareas de la UM, pero ese aspecto desapareció en su discurso a los embajadores el 27 de agosto, y fue sustituido por el diálogo intercultural. Nada nuevo, como vemos, respecto al Proceso de Barcelona salvo quizá una notable falta de énfasis en el desarrollo político y social, incluida la promoción de la democracia, que es uno de los objetivos clave de la Asociación Euromediterránea y de la PEV y que al parecer no sería prioritario para la UM. Todo lo demás está ya en las iniciativas actualmente en marcha, en grados diversos de desarrollo, o en proyecto como el Banco Euromediterráneo de Desarrollo ¿Por qué entonces sustituir una iniciativa por otra o añadir una más? ¿Cuáles serían las diferencias?

La más importante para Sarkozy es superar el fracaso que según él ha tenido el Proceso de Barcelona debido a que la prioridad de la UE estaba en el este de Europa y –sobre todo– a que se trataba de un diálogo en el que participaban países no mediterráneos lo que viciaba todo el proceso. Se trataría por tanto de dejar al margen a la UE, aunque se trabajaría estrechamente con ella y un día podría haber instituciones comunes entre ambas instituciones, para centrarse solo en los países ribereños, al modo del Diálogo 5+5 o del Foro Mediterráneo, que considera también superados. No obstante, Sarkozy matizó por primera vez, en su discurso de agosto, que la UE debía ser un actor de pleno derecho de la UM a través de sus instituciones, en particular de la Comisión, una matización que es probablemente consecuencia de sus conversaciones exploratorias.

Pero, por supuesto, existen otras interpretaciones sobre los motivos que han empujado a Sarkozy a lanzar esta propuesta. Dado que Alemania lidera sin discusión las relaciones de la UE con el Este, Francia encontraría su espacio natural de liderazgo en el Sur. Un reparto de papeles que, aparentemente, reequilibraría el interés de Europa en las dos direcciones. Pero el hecho de que la iniciativa se haga fuera de la UE mina sin duda la cohesión de ésta y no va a contribuir precisamente a aumentar el interés de los Estados miembros del centro, Norte y Este hacia los problemas del Mediterráneo. Los esfuerzos que se han hecho para corresponsabilizar a todos los países de la UE en problemas como la emigración, que afectan principalmente a los ribereños del mediterráneo, pueden –si el proyecto prospera– resultar inútiles.

El 10 de julio Sarkozy visitó Argelia y Túnez y dos semanas después, Libia, en la primera gira exploratoria relacionada con su iniciativa. En Argelia, Sarkozy habló sobre todo del mercado energético cuya estructuración y unidad en el marco de la UM podría significar para ésta lo que la Comunidad Económica del Carbón y del Acero supuso para la construcción europea. Sarkozy sostiene que los países europeos ribereños del Mediterráneo –y en primer lugar Francia– deben constituir el espacio natural de comercialización del petróleo y gas de Argelia y de otros países mediterráneos como Egipto o Libia. A cambio, estos países –ya que solo estos países podrían pagarlas– tendrían el derecho de disponer de centrales nucleares, cuya tecnología puede ser transferida por Francia y serían construidas por empresas francesas.

La evidente prioridad que Sarkozy presta a Argelia –que podría ser, junto con Turquía, el objetivo preferente de la creación de la UM ya que el gobierno argelino ha rechazado por ahora el desarrollo de la PEV – ha molestado a Marruecos que anuló la visita del presidente francés, prevista tras las de Argelia y Túnez, alegando problemas de agenda.

Dudas sobre la iniciativa

Nada se ha dicho hasta ahora de cómo se va a financiar la UM para mantener, si no aumentar, la ayuda directa que actualmente reciben los países del Sur, más allá de la creación del Banco Mediterráneo de Inversiones o del intercambio de gas y petróleo por tecnología para la energía nuclear, que presumiblemente solo afectará a Francia y a los países productores de hidrocarburos. Es de suponer que se mantendría la PEV y su instrumento financiero, el IEVA, lo que supondría que todos los países europeos aportarían fondos, pero solo los ribereños del Mediterráneo acordarían con los del Sur las políticas migratorias, energéticas o de seguridad.

Nada tampoco sobre las relaciones de la UM con el Proceso de Barcelona ¿Desaparecería este último dado que sus objetivos son prácticamente los mismos, o se duplicaría aún más el trabajo entre dos foros paralelos con distinta composición? ¿Qué pasaría con los Acuerdos de Asociación y con los Planes de Acción de la PEV, ya firmados y en vigor, que comprometen a la UE en su conjunto? Parece evidente que si se mantienen la mayoría de los proyectos de cooperación y co-desarrollo seguirían siendo dirigidos desde la UE. El proyecto de UM de Sarkozy, tal como se conoce hasta ahora y a falta de mayores precisiones, contiene casi todos los defectos de las iniciativas anteriores y no conserva casi ninguna de sus ventajas.

Como el Proceso de Barcelona, mantiene una aproximación global a todos los problemas del Mediterráneo lo que hará harto complicada su eficacia, especialmente si entre ellos se incluye el de Oriente Próximo como pareció indicar en su discurso del 7 de febrero. Con las iniciativas sub-regionales como el Diálogo 5+5 o el Foro Mediterráneo, que no tratan el problema de Oriente Próximo, comparte su desvinculación de la UE, con lo que la priva de la corresponsabilidad de la mayoría de sus miembros, entre ellos algunos tan importantes como Alemania o Reino Unido.

Respecto a la PEV, carece de instrumentos propios de financiación, lo que hace a la UM subsidiaria de esta política, y además no incluye– en principio –como objetivo prioritario la promoción de instituciones estables y democráticas sin las cuales la lucha contra el terrorismo y la inseguridad no puede tener éxito. Finalmente, parece inverosímil que Turquía, que está negociando su plena adhesión a la UE, e incluso Marruecos, a la espera de un estatuto avanzado, vayan a aceptar un día el mismo tratamiento que, por ejemplo, Libia. No se comprenden bien las razones por las que la nueva iniciativa vaya a tener más éxito que las anteriores.

Más bien parece que se añadirá a ellas contribuyendo a la duplicación de proyectos con la consiguiente confusión y falta de eficacia. El loable interés de Sarkozy hacia el Mediterráneo podría haber encontrado una mejor expresión en la revitalización del Proceso de Barcelona, aprovechando su acervo y la experiencia acumulada, institucionalizándolo a nivel de jefes de Estado y de gobierno y con la creación de órganos permanentes de concertación y seguimiento. El Proceso de Barcelona podría además absorber, o vincularse más estrechamente, a la PEV y crear en su seno grupos subregionales que asumirían las tareas del Diálogo 5+5 y el Foro Mediterráneo, especialmente respecto al Magreb, sin estar contaminados por el problema de Oriente Próximo.

Un proyecto de este estilo, global, omnicomprensivo, vinculado a la UE, con una dimensión bilateral –la que prestan la PEV y los acuerdos de asociación– y otra regional y multilateral con atención separada a los problemas sub-regionales específicos, sí que sería probablemente una iniciativa ilusionante y con posibilidades de éxito sin desaprovechar lo conseguido hasta ahora.

En cualquier caso, mientras los países del Norte estén pensando solamente en cómo resolver sus problemas de seguridad, control de la emigración y suministro energético, sin emplearse a fondo en la promoción de un auténtico desarrollo económico, político y social en la otra orilla, y los países del Sur estén pensando solamente en recibir ayudas económicas e inversiones del norte sin esforzarse en las reformas estructurales y políticas que necesitan, ninguna iniciativa por bienintencionada que sea conseguirá alcanzar en el grado deseable los objetivos de progreso, estabilidad, seguridad y prosperidad compartida que la región necesita y merece.