El día después de la Cumbre

Una vez asumido el éxito diplomático de París, la Unión Europea debe definir una política exterior consistente y coherente con los valores fundamentales.

Álvaro Vasconcelos

La Cumbre de París que tuvo lugar el 13 de julio fue, indiscutiblemente, un gran éxito diplomático: asistieron los jefes de Estado de todos los países de la ribera sur del Mediterráneo, lo que contrasta con su ausencia durante la Cumbre de Barcelona de 2005. Pero, ¿será el Proceso de Barcelona : Unión por el Mediterráneo el estímulo necesario para dar un nuevo impulso a las relaciones euromediterráneas? Y ¿qué hace falta para que así sea? Para responder a esta cuestión es preciso tener presente las dificultades reales a las que se enfrentaba el Proceso de Barcelona para cumplir con los objetivos fijados en 1995.

Si lo hiciésemos quizá podríamos comprender mejor por qué en 2005 no fue posible contar con el apoyo de la mayoría de jefes de Estado de los países del Sur. Gran parte de los analistas están de acuerdo en que las principales dificultades del Partenariado Euromediterráneo son de naturaleza política. Estas dificultades se pueden reducir a la persistencia de graves crisis, agravadas por las guerras de Irak y Líbano, y a la falta de progreso en conseguir la convergencia política entre las dos orillas. De hecho, el conflicto israelo-palestino que en 1995, después de los procesos de paz de Oslo y la Conferencia de Madrid, parecía caminar hacia una resolución, no ha dejado de agravarse en la última década.

Tras el fracaso de Camp David, hacia el final de la administración Clinton, Bush abandonó cualquier iniciativa diplomática hasta el último año de su mandato. Según Aaron David Miller y Robert Malley, quienes trabajaron para Clinton, la administración Bush no sólo abandonó el proceso de paz, sino que contribuyó a agravar la división entre las fuerzas políticas palestinas, al negarse a reconocer la victoria de Hamás en las elecciones de 2006: “Desde la victoria electoral de Hamás, la política americana ha ayudado a fortalecer posturas radicales, a debilitar las instituciones palestinas, a minar la fe en la democracia, a debilitar a Abbas y a retrasar el proceso de paz”. (“West Bank First: It Wont’ Work”,Washington Post, 19 de junio de 2007).

Las tensiones en Oriente Próximo se agudizaron muy seriamente, primero con la guerra de Irak y luego con la guerra israelo-libanesa de 2006. Guerra en la que, hay que recordar, estuvieron implicados dos miembros del Partenariado. En el Magreb, el conflicto del Sáhara Occidental y sus consecuencias en las relaciones entre Argelia y Marruecos –la frontera entre los dos países está cerrada desde agosto de 1994– hicieron que se desvaneciera la dinámica regional que la Unión del Magreb Árabe había creado. No basta con decir que no es objeto del Proceso de Barcelona resolver los problemas regionales, es preciso afirmar también que no se puede construir una comunidad euromediterránea sin que se resuelvan estos problemas. Así mismo, la persistencia del conflicto en Oriente Próximo hace casi imposible la cooperación política entre los Estados miembros del Partenariado.

El gran proyecto sobre el que habría que trabajar es una comunidad euromediterránea de Estados democráticos coherente con los principios y valores fijados en la Declaración de Barcelona. Sin embargo, en estos últimos 15 años hemos asistido a progresos muy tímidos en las reformas políticas democráticas en la gran mayoría de los países del sur del Mediterráneo. Existen algunos ejemplos de liberalización política, como Marruecos, Jordania y Líbano, a pesar de los graves problemas políticos a los que este último país se enfrenta. En el resto, las reformas políticas se han estancado e incluso hay casos de retroceso.

Gran parte de los gobernantes de los países del Sur justifica la falta de progreso democrático por la necesidad de contener el ascenso del islamismo político. Al mismo tiempo, la actitud europea en relación con el islamismo político empieza a cambiar, con una creciente comprensión de las consecuencias del mantenimiento del statu quo, por miedo a las alternativas existentes. En honor a la verdad, debe decirse que el logro más interesante de la preparación de la Cumbre de 2005 fue la comprensión, por parte de la Comisión, de que era necesario incluir en su agenda de forma inequívoca la democracia y los derechos fundamentales.

Y así lo explicitó la Comunicación de la Comisión: “Para obtener una seguridad y estabilidad duraderas, es esencial impulsar la reforma política relativa a los derechos humanos y a la democracia. Como consecuencia de la Comunicación de la Comisión de mayo de 2003 sobre derechos fundamentales y democratización, se concedió mayor importancia a la cooperación en estos aspectos. Los Estados miembros del Partenariado deberán de ponderar cuál es la mejor forma de alcanzar este objetivo, sobre todo concibiendo políticas destinadas a promover la igualdad de género, los derechos fundamentales y sociales y a agrupar activamente a los agentes sociales y a la sociedad civil, así como a fomentar su desarrollo.

A este respecto, una cuestión importante se relaciona con la búsqueda de puntos comunes sobre los desafíos de la democratización, incluido el papel que los movimientos políticos islámicos democráticos desempeñan en la escena política nacional.” El programa de acción aprobado en 2005 creó, a partir de esta reflexión, un nuevo instrumento financiero para apoyar las reformas políticas llamado “Mecanismo de ayuda a la gobernanza”. Avances tímidos, por lo general, pero bien orientados que encontraron una fuerte oposición en varios gobiernos del Sur, lo que explica, en buena medida, la ausencia de dichos gobiernos en la Cumbre de Barcelona de 2005. En suma, lo que muchos rechazaban era el principio de la condicionalidad política, que es un componente esencial del método comunitario y que está en la base del éxito de la política de integración democrática en el continente europeo.

Se oponían a que se aplicase, incluso modestamente, en las relaciones euromediterráneas. Se oponían también a la creciente diferenciación introducida por la política europea de vecindad (PEV), que ofrece a aquéllos que estén dispuestos a llevar a cabo las reformas necesarias, la posibilidad de ir más lejos en la integración económica y política con la UE, como sucede con Marruecos con la negociación de un estatuto avanzado. Es obvio que una de las razones de la escasa eficacia de la condicionalidad en la PEV es la falta de perspectivas de adhesión a la UE y de claridad en relación con su objetivo final. Al lanzar el proyecto de la Unión Mediterránea (UM), posteriormente rebautizado como Unión por el Mediterráneo, la diplomacia francesa dejó claro a sus socios del Sur que uno de los objetivos era abandonar la condicionalidad política.

Al mismo tiempo, al invitar como participantes al proyecto sólo a países del sur de Europa, dejaba de aplicar al proceso el método comunitario y con él prescindía del papel dirigente de la Comisión. Para una mayor asimilación del proceso por parte de los países del Sur, se propuso una copresidencia y la creación de una secretaría permanente. El proyecto sería inmediatamente reformado, para colocarlo en una perspectiva comunitaria. La declaración del 13 de julio establece: “El Proceso de Barcelona : Unión por el Mediterráneo, elaborado a partir de la Declaración de Barcelona y sus objetivos de alcanzar la paz, estabilidad y seguridad, así como el acervo del Proceso de Barcelona, es una asociación multilateral destinada a relanzar el potencial para la integración y cohesión de la región”. Aunque la iniciativa de la Unión para el Mediterráneo fue absorbida por el Proceso de Barcelona, se enfrenta no sólo a los mismos retos sino también a algunas cuestiones heredadas del proyecto inicial.

Estos retos pueden complicar su capacidad para mejorar las relaciones euromediterráneas. En realidad, ni los conflictos en Oriente Próximo ni las tensiones y disputas existentes en el Magreb desaparecieron por arte de magia el 13 de julio. Como prueba, la controversia surgida acerca de la fórmula utilizada en la declaración final para referirse al problema israelo-palestino. Los palestinos afirman que no fueron informados previamente sobre el contenido del texto final y protestan contra el hecho de que no se hiciera la tradicional mención a la necesidad de una solución permanente al conflicto israelo-palestino, en dos Estados. En esta Cumbre tampoco se resolvió la cuestión de las reformas democráticas, la actitud a tomar en relación con el islamismo político o cómo hacer de los inmigrantes y de sus comunidades actores principales del proceso de integración euromediterráneo.

Lo que se heredó de la idea original de la UM fue el problema de poner en marcha un sistema de copresidencia y crear una secretaría sin debilitar el papel de la Comisión. Los primeros pasos del sistema de copresidencia se han revelado difíciles debido a la falta de un mecanismo de cooperación política en el Sur que agilice la toma de decisiones. La posible parálisis del proceso como resultado de esta falta de cooperación política, se agrava por el hecho de que la copresidencia egipcia tendrá que representar también a los países europeos no miembros de la UE. Éstos, a continuación y como consecuencia de la Cumbre de París, se sumaron al Proceso de Barcelona, siendo la UE el marco en el que deberán resolver sus problemas.

Por todo ello, se puede decir que la Cumbre de París fue un éxito diplomático y que salvaguardó el acervo político de Barcelona, lo cual no estaba garantizado a priori, aunque lo esencial es lo que queda por hacer. Es preciso que la UE defina, de una forma autónoma, una política exterior consistente y coherente con los valores fundamentales. Esta política no se puede reducir al Partenariado, sino que tiene que traducirse en la voluntad de una intervención europea para la resolución de las crisis, en el apoyo a los cambios democráticos y a la protección de los derechos humanos. Por otro lado, es necesario que el nuevo presidente de Estados Unidos considere Oriente Próximo una prioridad desde el primer día de su Presidencia, y que lo haga teniendo en cuenta el papel singular del proceso de integración euromediterráneo.

Pero, sobre todo, el éxito del Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo, depende de la capacidad de encontrar en las sociedades de ambas orillas el apoyo político y económico para que se alcancen las metas trazadas en 1995. Esto significa que hay que seguir reforzando la interacción y la cooperación entre los diferentes actores políticos, económicos y de la sociedad civil de Europa y del Sur conscientes de la multiplicidad de intereses que comparten –derechos humanos, cohesión social o protección del medio ambiente.

Tal y como afirma el informe del EUISS elaborado para la Cumbre de París: “Estos intereses comunes son la única base sólida para la interacción y la cooperación euromediterráneas”. (Union for the Mediterranean,Building on the Barcelona Acquis, ISS Report nº1, mayo, 2008, París). Es ésta la cooperación plural que se espera que active el estímulo político de la Cumbre de París.