La Unión Europea en Oriente Próximo

Es hora de que Europa reconsidere sus planteamientos políticos, reoriente sus actividades y busque una mejor coordinación con la nueva administración americana.

Muriel Asseburg

Desde las conferencias de paz sobre Oriente Próximo en Madrid (1991) y Washington (1991-93), los europeos han ido aumentando su participación política en Oriente Próximo. Esto ha estado en gran medida motivado por la proximidad geográfica y las consideraciones geopolíticas –en particular, el miedo a las amenazas a la seguridad que emanan de los alrededores de Europa (un desbordamiento del conflicto en forma de terrorismo, crimen organizado, migración y la proliferación de armas de destrucción masiva), la seguridad de Israel y el acceso a los recursos energéticos en la región. Se parte de la base de que la mejor manera de reconciliar los distintos intereses europeos es un entorno en el que primero haya paz entre Israel y sus vecinos (y, por tanto, no haya intereses contradictorios entre unas buenas relaciones entre la Unión Europea e Israel y unas buenas relaciones entre la UE con la región rica en recursos) y donde la población del Mediterráneo y Oriente Próximo tenga en sus países condiciones de vida aceptables.

Como consecuencia, durante los últimos 15 años, los europeos se han centrado primero en lograr una solución de dos Estados al conflicto palestino-israelí, al que consideran el núcleo de la inestabilidad en la región. En segundo lugar, han buscado una paz general entre Israel y sus vecinos. Y, tercero, han intentado crear un entorno propicio para la paz, así como para desviar lo que se percibía (y se sigue haciendo) como riesgos de seguridad que emanan de la región –en el marco del Partenariado Euromediterráneo, la política europea de vecindad y, últimamente, la Unión por el Mediterráneo.

Balance general de los esfuerzos europeos

A pesar de que la UE y sus Estados miembro han perseguido sobre todo objetivos políticos, en un principio se mostraron reacios a involucrarse de forma activa en las negociaciones políticas directas entre las partes en conflicto en Oriente Próximo así como en cuestiones de seguridad, dejando el campo de la gestión y la resolución del conflicto en manos de Estados Unidos. En los últimos años, sin embargo, esto ha cambiado, debido sobre todo a las ambiciones de la UE por convertirse en un actor global. La UE y sus Estados miembro se han vuelto más activos en la gestión de los conflictos en la zona. Como ejemplo están las misiones de la UE en los territorios palestinos: la Misión de asistencia fronteriza de la UE en la frontera entre Gaza y Egipto (EU BAM Rafah) y la misión policial de la UE para los territorios palestinos (EUPOL COPPS), así como la participación europea en el sector de la seguridad en Líbano y los territorios palestinos y una fuerte implicación europea en la aumentada Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en Líbano (FPNUL).

Algunos Estados europeos también han participado en los esfuerzos de mediación en la crisis entre Israel y Palestina durante la segunda Intifada, así como en facilitar las conversaciones entre las facciones libanesas. Además, la UE y sus Estados miembro han participado en los intentos de resolución del conflicto, sobre todo en el marco del Cuarteto (EE UU, la UE, Rusia y la ONU); de hecho, el plan de trabajo adoptado en 2003 fue el resultado de una iniciativa europea. Los europeos también empujaron a la administración Bush a reactivar los esfuerzos de mediación en 2006 después de la guerra entre Israel y Líbano. En lugar de tratar de influir y alterar sustancialmente el enfoque de la administración Bush sobre la región, los europeos se han contentado por lo general con asumir un papel complementario a EE UU y han acatado sus instrucciones en relación con el conflicto árabe-israelí, así como con las principales fuerzas estatales (por ejemplo, Siria) y no estatales (Hamás y, en menor grado, Hezbolá). Mediante la adopción de los enfoques aislacionistas y exclusivos de Bush, las políticas europeas han entrado cada vez más en contradicción con los valores europeos y los objetivos a largo plazo.

Como resultado, mientras que los esfuerzos europeos han sido esenciales para la reanudación de las negociaciones entre Israel y Palestina en el marco del proceso de Annapolis y para evitar un completo colapso de la Autoridad Palestina, no han sido capaces de evitar la violencia. Además, el enfoque occidental ha profundizado, en lugar de ayudar a salvar, las divisiones en la sociedad palestina y en la clase política. Con dos sistemas antagonistas autoritarios palestinos consolidándose, cada vez es más improbable una solución de dos Estados. Además, los europeos perdieron la oportunidad para pacificar la región al no participar activamente en la estabilización y la resolución del conflicto tras la retirada de Israel y Siria de Líbano (mayo de 2000 y abril de 2005, respectivamente). Sólo iniciaron los esfuerzos para fortalecer el Estado libanés y sus instituciones después de la guerra del verano de 2006.

Las relaciones sirio- europeas de alto nivel estaban en su nivel más bajo hasta hace poco debido a consideraciones geopolíticas (sobre todo, las políticas de Siria en Líbano e Irak), y los europeos congelaron la ratificación del acuerdo de asociación con Siria después de octubre de 2004. Como resultado, a Siria se le dieron incentivos para no aliarse de forma más estrecha con Irán mientras que los europeos han tenido pocos instrumentos para impulsar y apoyar una reforma sustantiva en Siria. Esto, al menos, ha cambiado desde mediados de 2008. Pero aun así, los europeos han fallado a la hora de hacer frente a los factores que amenazan con agravar y vincular los diferentes conflictos en la zona, sobre todo la difícil situación sin resolver de los refugiados iraquíes.

Prioridades y enfoques

Después de la guerra en Gaza, las posibilidades de gestión y resolución del conflicto no han mejorado. Las fuerzas extremistas se han fortalecido tanto en Israel como en los territorios palestinos. En Israel, se ha establecido un gobierno de derechas para el que la búsqueda de una solución de dos Estados no tiene ninguna prioridad. Asimismo, la división territorial y política entre las facciones palestinas está aun más arraigada. Hasta ahora las conversaciones de reconciliación entre las facciones palestinas bajo mediación de Egipto no han dado resultados tangibles, entre otras razones porque los incentivos de la comunidad internacional no han ido en favor de la unidad nacional. EE UU, la UE e Israel han adoptado los tres “criterios del Cuarteto” como condición previa para las conversaciones y la cooperación con cualquier nuevo gobierno palestino u organismo provisional.

Tres meses después de la guerra, no se ha alcanzado ningún progreso con respecto a un cese permanente del fuego y a la apertura de los cruces fronterizos de Gaza. Por el contrario, Gaza se ha mantenido casi completamente cerrada. Los trabajos de reconstrucción no han empezado y la situación humanitaria sigue siendo sombría. El presidente Barack Obama ha anunciado su intención de participar “contundentemente” en Oriente Próximo y ha dado los primeros pasos alentadores en esa dirección. Sin embargo, sería una equivocación suponer que será capaz de solucionar todos los problemas él solo. Los europeos deberían dejar de reivindicar un papel como simple “jugador” y asumir esa función, participando en la política. En este contexto, es hora de reconsiderar sus planteamientos políticos, reorientar sus actividades y buscar una coordinación y una división del trabajo más eficaz con la nueva administración americana. Con Obama en la Casa Blanca, tienen un presidente dispuesto a trabajar con la UE y sus Estados miembro con el fin de lograr una solución de dos Estados y una paz global en Oriente Próximo.

Una condición previa para que Europa tenga un papel más activo no sólo sería una estrecha coordinación con el nuevo presidente de EE UU, sino también la voluntad y la capacidad de los europeos de asumir conjuntamente la responsabilidad en el marco de un Cuarteto mejorado que se reúna periódicamente y se coordine con el llamado “Cuarteto Árabe”. En lo que respecta al proceso israelo-palestino, son necesarios tres nuevos planteamientos.

– Distribuir el poder palestino en lugar de aislar a Hamás

Los esfuerzos en la gestión del conflicto difícilmente tendrán éxito si los europeos siguen trabajando sin tener en cuenta a Hamás y se adhieren a los criterios del Cuarteto como condiciones previas para el diálogo y la cooperación. Por el contrario, deberían apoyar claramente un nuevo acuerdo para dividir el poder entre Hamás y Al Fatah, con el fin de despejar el camino para la preparación de las elecciones, proporcionar al presidente el apoyo renovado para las negociaciones y llegar a un acuerdo sobre el control de fronteras en la franja de Gaza.

Dicho acuerdo sería una de las condiciones necesarias para la reapertura de los cruces, una posible reorganización de la misión EU BAM Rafah y para la reconstrucción. Además, ni la creación de instituciones, ni la estabilidad en materia de seguridad, ni el desarrollo económico pueden producir un progreso sostenible mientras se mantenga la división dentro de la Autoridad Palestina. En este contexto, el apoyo europeo a los esfuerzos de mediación de Egipto entre las facciones palestinas debería ser más explícito: es necesario que los europeos manifiesten una clara preferencia a cooperar con un organismo palestino (provisional) apoyado por las facciones pertinentes y supriman cualquier condición para el contacto con Hamás. Si se pudiera convencer a la administración americana para que se embarcara en este enfoque, la señal sería mucho más fuerte.

– Revisar la idea ‘Cisjordania primero’

Pensar que se puede lograr la estabilización o la paz sin la franja de Gaza es una ilusión. Europeos y americanos deberían apoyar e impulsar los esfuerzos de mediación de Egipto entre Israel y Hamás para un alto al fuego mutuo y la ejecución del acuerdo de 2005 sobre desplazamiento y acceso (el cual debería garantizar la circulación de personas y mercancías hacia y desde la franja de Gaza y mantener las conexiones entre Gaza y Cisjordania). Como señalan el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales, no puede haber recuperación económica si no se levanta el bloqueo sobre la franja de Gaza y no se eliminan las restricciones de movimiento en Cisjordania.

– Pasar de la gestión de conflictos a la solución de los conflictos

Los europeos deberían impulsar una perspectiva política, es decir, la aplicación de un acuerdo de paz global para la región, sin el cual será poco probable que la próxima ola de violencia no estalle pronto. En este sentido, tendrán que llegar a un planteamiento más eficaz que incorpore la Iniciativa de Paz Árabe de 2002. Y lo que es más importante, este enfoque implicaría pasar de la gestión de la crisis a la solución del conflicto israelo-palestino. Y esto porque las partes no serán capaces de salir ellas mismas del círculo vicioso de violencia y desconfianza mutua. Han demostrado ser incapaces de llegar a un acuerdo por lo que la comunidad internacional debería intervenir e inyectar un poco de esperanza. De hecho, para superar las diferencias, las partes necesitan una mediación externa mucho más fuerte y de acompañamiento en el proceso. Ésta debería incluir:

– una propuesta de acercamiento o un plan para el documento del estatuto definitivo (es decir, un proyecto de acuerdo que esboce los principales elementos de un arreglo basado en las resoluciones de la ONU y derivado de negociaciones anteriores, dejando que las partes negocien los detalles en lugar de los principios de acuerdo);

– el seguimiento del cumplimiento de las partes de los compromisos provisionales que llevarían a una solución definitiva y la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento;

– ofertas concretas para garantizar la seguridad, una presencia sobre el terreno para supervisar la aplicación del acuerdo sobre el estatuto definitivo y el apoyo necesario para hacer frente a otros asuntos relativos al estatuto definitivo, tales como la cuestión de los refugiados.

Esto implica que los socios del Cuarteto estén dispuestos a apoyar las negociaciones sobre los detalles de un acuerdo sobre el estatuto final y a sancionar el incumplimiento y el uso de la fuerza. En este contexto, europeos y americanos deberían pensar en los incentivos y las trabas para influir en el comportamiento de las partes. Por parte de la UE esto supondría, por ejemplo, vincular la mejora de las relaciones, decidida en principio en diciembre de 2008, al cese completo de la construcción de asentamientos.

Los procesos Siria-Israel, Líbano-Israel

En el proceso sirio-israelí, en 2008 tuvieron lugar varias rondas de negociaciones indirectas bajo la mediación de Turquía. Las conversaciones –junto con otras señales constructivas enviadas por Damasco en el contexto del acuerdo de Doha de mayo de 2008, en la cumbre de París en julio y en la cumbre de Damasco en agosto– ya han tenido efectos positivos secundarios para Siria, cuyo aislamiento internacional ha disminuido. Sin embargo, no se espera ningún progreso sustancial en las conversaciones de paz mientras se mantengan de forma indirecta y EE UU no se involucre. Al igual que en el conflicto israelo-palestino, los europeos pueden asumir el papel de apoyo y de puente para que las conversaciones progresen, pero no están en condiciones de sustituir a EE UU como mediador y garante de la seguridad.

Sin embargo, no hay que ser demasiado optimista con respecto a estos progresos: aunque ambas partes están interesadas y las cuestiones en juego entre Israel y Siria son menos intrincadas y difíciles que las del conflicto israelo- palestino, no hay muchos incentivos para que los dirigentes israelíes abran rápidamente las negociaciones para llegar a un acuerdo. Vale la pena explorar opciones para una solución pacífica en las negociaciones directas. Además, mientras las relaciones sirio-libanesas no mejoren y el consenso nacional en Líbano siga siendo frágil, no tiene sentido impulsar las negociaciones directas sobre el conflicto israelo-libanés, al contrario de lo que algunos europeos y americanos han propuesto.

Al mismo tiempo, es importante fortalecer los esfuerzos de gestión y mitigación de los conflictos –por ejemplo, en el comité tripartito de la ONU, Israel y Líbano– y apoyar la mediación de Naciones Unidas con respecto a una solución provisional para Gayar y para una propuesta en dos etapas a la cuestión de las granjas de Chebaa. Los europeos también deberían aprovechar los progresos iniciales en las relaciones sirio-libanesas para trabajar en el control conjunto de la frontera.