La fiscalidad en la región MENA

La fiscalidad y su rendimiento en in­gresos representan la capacidad de un Estado para invertir en bienes y ser­vicios públicos. La historia nos enseña que esta capacidad varía con el tiempo y sufre cambios significativos debidos a grandes crisis, como las guerras y las pandemias. La fiscalidad también es frágil, como lo demuestran el compor­tamiento y la percepción que los contri­buyentes tienen de sus gobiernos e ins­tituciones tributarias en muchos países del mundo desarrollado y en desarrollo. Por ejemplo, la brecha en la recaudación fiscal (déficit de recaudación con una política constante) oscila entre el 5% y más del 50% de los ingresos fiscales totales, y se correlaciona positivamente con la renta per cápita nacional, el nivel general de educación y la calidad del gasto público.

En la región de Oriente Medio y norte de África (MENA), los sistemas fiscales nacionales son relativamente recientes. Se forjaron en parte durante el período de colonización del siglo XX, es decir, se vieron influidos de manera significativa por los sistemas fiscales in­glés y francés posteriores a la Segunda Guerra mundial. Su evolución desde la década de los setenta también refleja las asimetrías económicas y sociales de los países, entre ellas la forma de gobier­no, el modelo de desarrollo económico, la riqueza en hidrocarburos y muchos otros factores que no son fáciles de ana­lizar cuantitativamente. Como conse­cuencia de esta evolución diferente, la presión fiscal total en la región MENA oscila hoy entre menos del 5% y más del 20% del PIB.

Situación de los sistemas fiscales en la región MENA

Salvo algunas excepciones, los países del norte de África y el Mediterráneo oriental (conocidos como MENA1) uti­lizan todos los instrumentos fiscales que existen habitualmente en los países de la Unión Europea (UE) y la Organiza­ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estos incluyen impuestos sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y de sociedades (IS), el impuesto sobre el valor añadido (IVA), un conjunto de impuestos especiales sobre productos específicos como el tabaco, las bebidas alcohólicas, las be­bidas azucaradas y los vehículos –por citar solo los más importantes– y varias cotizaciones sociales que se aplican a los salarios y que soportan los empleados y las empresas. A diferencia de varios países de la UE, los países de la región MENA han adoptado pocos impuestos, o ninguno, sobre la riqueza o el patrimo­nio –salvo impuestos sobre la propiedad inmobiliaria en algunos países– y pocos disponen de un impuesto de sucesiones; estos generan pocos ingresos debido a las importantes exenciones y/o a unos tipos muy bajos. Por último, todos los países de la región MENA1 aplican aranceles aduaneros. Estos aranceles, que supusieron una importante fuente de ingresos en las décadas de los setenta y ochenta, solo representan ahora una parte marginal de los ingresos totales, ya que han sido sustituidos por impues­tos al consumo del tipo del IVA desde la década de noventa.

Los tipos impositivos en la subre­gión MENA1 varían ampliamente entre los países. En general, en el sur del Me­diterráneo, y más concretamente en Ar­gelia, Túnez y Marruecos, los tipos son comparables o parecidos a los de los paí­ses de la UE. Así, el tipo del impuesto de sociedades varía entre el 20% y el 30%, el tipo del IVA es cercano al 20%, y el tipo progresivo más alto del IRPF es superior al 30%. En el Mediterráneo oriental y Egipto, los tipos son más moderados: el IS y el IVA son inferiores al 20%, y el tipo marginal máximo del IRPF es ligera­mente superior al 20%. Estas caracterís­ticas generales son también válidas para las cotizaciones sociales.

Ingresos totales e ingresos fiscales, 1990-2020

Desde principios de siglo, la telefo­nía móvil y otros servicios de Internet han experimentado una evolución par­ticular. Varios países de la región han in­troducido gravámenes específicos sobre las llamadas y, posteriormente, sobre el valor total de los servicios prestados por las empresas de telecomunicaciones. Esta tributación específica era bastante elevada y una fuente importante de in­gresos al principio, pero ha disminuido con el tiempo gracias al desarrollo tec­nológico y a la reducción de los precios para el consumidor.

A diferencia de la subregión MENA1, los Estados de la región del golfo Pérsi­co (MENA2) tienen una fiscalidad poco desarrollada, exceptuando a Irán. La fiscalidad directa de las personas físi­cas casi no existe y la de sociedades se reserva a las empresas extranjeras. Sin embargo, desde hace aproximadamen­te una década, varios países del Con­sejo de Cooperación del Golfo (CCG) han adoptado un IVA y un conjunto de impuestos especiales sobre las bebidas azucaradas y alcohólicas, y sobre el ta­baco. Además, Emiratos Árabes Unidos anunció en 2022 su intención de intro­ducir un impuesto de sociedades a es­cala federal con un tipo del 9%, previsto para junio de 2023.

Los países del norte de África y del Mediterráneo oriental utilizan todos los instrumentos fiscales de la UE y la OCDE, mientras que los países del golfo Pérsico, salvo Irán, tienen un sistema fiscal poco desarrollado

Por último, varios países de la re­gión se consideran Estados frágiles o en conflicto (PFC), según un índice del Banco Mundial, que incluye indicado­res económicos y políticos: se trata de Yibuti, Irak, Líbano, Libia, Sudán, Siria y Yemen. La fiscalidad en estos países se caracteriza por uno o varios de los si­guientes factores: tipos impositivos muy bajos en los países ricos en hidrocarbu­ros (Irak, Libia, Yemen) y una capacidad institucional baja debida a conflictos o crisis económicas.

Evolución del nivel y de la composición de los ingresos

La evolución de los ingresos totales y fiscales en la región MENA indica la importancia y la volatilidad del papel de los ingresos por hidrocarburos. El gráfico 1 (lado izquierdo) muestra que el nivel de ingresos totales ha variado en las últimas tres décadas entre alrededor del 20% y el 35% del PIB. Este período no incluye los dos últimos años, duran­te los cuales los precios internacionales del petróleo han sido muy favorables a la situación presupuestaria de los países exportadores de petróleo. Sin embargo, los ingresos fiscales se mantuvieron sin cambios, en torno al 10% del PIB, muy por debajo del promedio de otras regio­nes del mundo.

La composición de los ingresos fis­cales (gráfico 1, lado derecho) se ha caracterizado por una disminución de los ingresos indirectos (IVA, impuestos especiales y aranceles aduaneros) y un aumento de los impuestos directos, en particular el impuesto de sociedades y el IRPF. La disminución de los ingresos de la fiscalidad indirecta está relaciona­ da principalmente con la proliferación de exenciones del IVA y la liberalización del comercio, que ha reducido el papel de los ingresos aduaneros. El aumento de los ingresos directos se debe a dos factores: un incremento de los ingresos por el impuesto de sociedades debido a que la parte que representan los benefi­cios de las empresas en el PIB ha subido; y un aumento de los ingresos del IRPF a causa, en parte, del incremento de la masa salarial pública. En un análisis re­ciente del impuesto sobre la renta de las personas físicas en la región MENA (ver Mansour y Zolt, Personal Income Taxes in the Middle East and North Africa: Prospects and Possibilities; WP/23/34, FMI), se constata que el aumento de los ingresos procedentes de esta fuente tri­butaria durante el período 1990-2020 se debe en gran medida a factores exó­genos, no a cambios en la fiscalidad.

Ingresos totales e ingresos fiscales por grupos de países, 1990-2020

La evolución de los ingresos, exclui­das las cotizaciones sociales y las dona­ciones, para los tres subgrupos de países, muestra la influencia de las estructuras económicas y políticas en el nivel de in­gresos. Por lo tanto, los ingresos totales de los países exportadores de petróleo (PEP) son significativamente más altos que los de los países importadores de petróleo (PIP) y de los Estados frágiles (PFC) (gráfico 2, lado izquierdo). Este último grupo registró unos ingresos to­tales más elevados que los PIP durante 2000-2015, principalmente debido a la importante correlación entre la fragili­dad y los recursos naturales en la región: Libia, Irak y Yemen son frágiles y expor­tadores de petróleo. La varianza de los ingresos totales también es mayor en los PEP y los PFC. Finalmente, los ingresos totales descienden desde la crisis finan­ciera de 2008, con la excepción de los PEP, donde los ingresos petroleros se han recuperado recientemente.

Un análisis similar de los ingresos fiscales (gráfico 2, derecha) muestra mucha menos volatilidad y unos ingre­sos mucho más altos en el grupo de los PIP, en comparación con los otros gru­pos, como los PEP, donde los ingresos fiscales oscilaron entre el 5% y el 9% del PIB durante este período. En el grupo de los PIP, los ingresos fiscales, en tor­no al 15% del PIB y que descienden li­geramente desde la crisis financiera de 2008, son comparables a los de los paí­ses en desarrollo, pero inferiores a los de los países de la UE y la OCDE, que están más cerca del 30% del PIB (excluyendo las cotizaciones sociales).

Entre 2000 y 2015, los Estados frágiles movilizaron unos ingresos totales superiores a los de los países importadores de petróleo, debido a la fuerte correlación entre fragilidad y recursos naturales (Libia, Irak y Yemen son frágiles y exportadores de petróleo)

Entre 1990 y 2020, la disminución de los ingresos fiscales es muy significa­tiva en los Estados frágiles, de alrededor del 50% (desde más del 10% del PIB en 1990 hasta el 5% en 2020). Esta dismi­nución se explica en gran medida por el efecto directo sobre el PIB de la pro­ ducción de petróleo y el impacto de los conflictos en la recaudación de ingresos fiscales (Siria, Yemen, Libia e Irak).

Los futuros desafíos de la política fiscal en la región MENA

El análisis anterior indica que los desa­fíos de la política tributaria en la región MENA varían según las circunstancias económicas y políticas de los países, así como su punto de partida para posibles reformas. Las estrategias para respon­der a estos desafíos también deben ser específicas para cada país. Sin embargo, podemos identificar algunos puntos en común para los tres grupos: PIP, PEP y PFC.

En el grupo de los PIP, donde la pre­sión fiscal es del 15% de media y alcanza más del 20% en Marruecos y Túnez, la fiscalidad es bastante compleja y el le­gislador recurre a todas las herramien­tas disponibles en materia de impuestos sobre el consumo, las rentas del trabajo y del capital, y una tributación limitada de la riqueza (las propiedades inmobi­liarias). Uno de los principales desafíos para estos países es la calidad de la po­lítica fiscal, es decir, su efecto sobre la participación en el mercado laboral en una región con tasas de desempleo muy altas, especialmente entre los jóvenes licenciados y las mujeres; su efecto en la inversión y el fomento del empren­dimiento local y la asunción de riesgos; su efecto en el nivel y la composición del consumo, especialmente de productos energéticos, el transporte y la construc­ción. En resumen, en el grupo de los PIP, el impacto de la fiscalidad en el nivel y la calidad del crecimiento económico debe ser una preocupación del legislador tan importante como el rendimiento de sus ingresos.

En el grupo de los PEP, la fiscalidad sigue siendo básica en la región del CCG, y escasa o se aplica poco en los otros PEP frágiles (Libia, Irak y Yemen). Las excepciones en este grupo son Argelia e Irán, ambos productores de petróleo y con una fiscalidad bastante desarrolla­da, pero relativamente baja en compara­ción con los PIP. Uno de los principales desafíos para estos países es aumentar la parte que representan los ingresos fis­cales en los ingresos totales, para ayudar en la transición hacia unas economías menos dependientes de los hidrocarbu­ros. Para ello, se debe lograr simplificar los impuestos existentes y establecer nuevos impuestos. Este grupo también necesita fortalecer o crear instituciones de recaudación de impuestos.

Por último, en el grupo de los PFC, que es heterogéneo e incluye un subgru­po de los PEP y otros países en conflicto o frágiles por otras razones –por ejem­plo, Yibuti, Líbano– el principal desafío es similar al de los PEP: aumentar los ingresos fiscales para diversificar las fuentes de financiación del Estado y satisfacer las crecientes necesidades de gasto, como en educación, sanidad, in­fraestructuras públicas, etc. Sin embar­go, el punto de partida para este grupo es muy diferente de los demás, ya que la capacidad institucional es particu­larmente baja y su situación política es volátil, lo que dificulta mucho las refor­mas a largo plazo. La experiencia con la movilización de ingresos en los PFC de­muestra que los países que logran alcan­zar un nivel suficientemente alto de in­gresos pueden tardar entre 15 y 30 años en hacerlo y que varios países vuelven a ser frágiles después de largos períodos de progreso (ver Mansour y Schneider, How to Design Tax Policy in Fragile Sta­tes, FMI, 2019). Los problemas de go­bernanza y transparencia fiscal y presu­puestaria en este grupo son graves, y las reformas fiscales para elevar los ingre­sos tropiezan con una fuerte oposición popular, como ocurrió con la propuesta de imponer una tasa WhatsApp en Lí­bano en 2019. Por consiguiente, parece que es necesario fomentar la capacidad institucional paralelamente o incluso antes de emprender reformas fiscales. Y también es importante mejorar la ca­lidad del gasto porque la aceptación de los impuestos depende, en parte, de la percepción general de dicha calidad.

El FMI estima que las subvenciones implícitas a los hidrocarburos en la región rondaron los 442.000 millones de dólares en 2020 y las subvenciones explícitas los 145.000 millones. Esto equivale al 5% del PIB, o a un tercio de los ingresos fiscales totales

Todos los países de la región MENA comparten algunos desafíos de políti­ca fiscal como el papel de la fiscalidad en las políticas medioambientales. Por ejemplo, el FMI estima que los subsi­dios implícitos a los hidrocarburos en la región (es decir, los costes de las ex­ternalidades ambientales) ascendían a alrededor de 442.000 millones de dó­lares en 2020 y los subsidios explícitos (es decir, tarifas inferiores a los costes internacionales de producción y trans­porte) a 145.000 millones de dólares (véase Fossil Fuel Subsidies, FMI). El total equivale al 5% del PIB, o un tercio de los ingresos fiscales totales de la re­gión.

Otro desafío común es el papel es­caso o inexistente del impuesto sobre la renta de las personas físicas en la redis­tribución del poder adquisitivo. Como hemos mostrado, este impuesto genera pocos ingresos o ninguno, con la excep­ción de Marruecos, Túnez y Mauritania. Además, es progresivo en niveles de in­gresos relativamente bajos, pero es pro­porcional en niveles altos, y los ingresos del capital mobiliario e inmobiliario se gravan poco o no se gravan (ver Man­sour y Zolt, 2023).

Conclusión

La evolución de los ingresos fiscales en la región MENA muestra, de media, un estancamiento desde principios de siglo. En comparación con el resto del mundo, esta fiscalidad sigue siendo muy baja en cuanto a ingresos y está poco desarrollada en la mayoría de los países de la región, especialmente en aquellos que exportan petróleo y en los Estados frágiles. El papel de la fiscalidad sigue sin explotarse en gran medida para fi­nanciar el desarrollo a través del gasto público y contribuir a un crecimiento más sostenido e inclusivo, también para los jóvenes y las mujeres. La heteroge­neidad de las estructuras económicas y políticas, del punto de partida y del nivel de fragilidad significa que las soluciones a este desafío son específicas para cada país. /