La economía argelina desde 1962: el creciente peso de los hidrocarburos

En la estrategia de desarrollo argelina, la prioridad ha sido la industria pesada; el objetivo era crear un sistema productivo nacional integrado.

Fatiha Talahite, investigadora del CNRS-CEPN. Universidad Paris Nord

En el momento de la independencia de Argelia, en 1962, la recuperación de las riquezas nacionales se produce en el contexto de un gran movimiento de nacionalización de las inversiones extranjeras en el tercer mundo que se prolonga hasta la mitad de los años setenta. La nacionalización de los bienes abandonados tras la partida de los colonos (viviendas, empresas, comercios, tierras, salas de cine…) pretendía sustraerlos a la apropiación salvaje.

Pero los procedimientos son opacos y no desembocan en la creación de un verdadero sector público. El 24 de febrero de 1971, se nacionalizó el sector de los hidrocarburos, creándose una sociedad estatal, Sonatrach, a la que se le concede el monopolio del sector (la participación extranjera no puede superar el 49% del capital). Si bien hay quienes vieron en esta acumulación de riquezas por parte del Estado el medio de realizar un proyecto de modernización acelerada y vanguardista del país, para otros fue más que nada una oportunidad de hacerse con riquezas y poder.

En gran parte, el monopolio del Estado que sustituyó de una forma casi espontánea a la propiedad colonial sirvió de cobertura para un reparto discrecional por parte de las autoridades que se prolongó durante un largo periodo y que, en realidad, aún no ha concluido. El entusiasmo de los primeros años de independencia desempeñó un papel movilizador, pero la ideología socialista sirvió sobre todo para enmascarar ese pillaje, haciendo posible que se prolongara en el tiempo y se extendiera a otros sectores.

Dentro de la estrategia de desarrollo argelina, la prioridad se daba a la industria, considerada como el único sector capaz de propulsar rápidamente al país a la modernidad. Serían los ingresos procedentes del sector de los hidrocarburos los que asegurarían la financiación de un ambicioso programa de inversiones planificadas en industrias colocadas bajo la tutela del Estado y cuya producción estaba destinada al mercado interior. Si la prioridad era la industria pesada (siderurgia, metalurgia…), el objetivo era la creación de un sistema productivo nacional integrado. Ahora bien, mientras que única y exclusivamente el sector de los hidrocarburos está totalmente orientado hacia la exportación, las empresas creadas adolecen de un alto grado de dependencia de las importaciones por lo que respecta tanto a sus bienes de equipo como a sus insumos.

Esto permite comprender las dificultades que se encontrarán más adelante para reconvertir este sistema con el fin de diversificar las exportaciones, y por qué la apertura de la economía tendrá como efecto reforzar el peso de los hidrocarburos en el PIB. El sector privado (formado esencialmente por pequeñas y medianas empresas), aunque no llega a desaparecer, mantiene un papel marginal y, privado de un marco competitivo, se verá condenado a captar las rentas generadas por el Estado. La agricultura se sumirá en un proceso de decadencia, uno de cuyos factores explicativos es precisamente la disponibilidad de los ingresos del petróleo: por un lado, esto hacía innecesario generar un excedente agrícola para financiar el desarrollo; por otro, permitía recurrir a las importaciones para hacer frente a una creciente demanda de productos agrícolas derivada del crecimiento demográfico, tanto más por cuanto el dumping practicado por los países de la OCDE permitía encontrar estos productos en el mercado mundial a unos precios a menudo inferiores a lo que costaban en el mercado local.

Esta dependencia alimentaria no ha dejado de profundizarse desde entonces, convirtiendo a Argelia en el primer importador de trigo del mundo. La decadencia de la agricultura se vio acompañada por un amplio éxodo rural que ya se había iniciado durante el periodo colonial. Las inversiones masivas realizadas durante este periodo se inscriben en un proceso de transformación acelerada de la economía y la sociedad argelinas, del que forman parte la escolarización masiva (especialmente de las niñas) y el rápido desarrollo del sistema educativo, la urbanización, el aumento de la renta y la aparición de una clase media, la mutación de los modos de consumo y los modelos culturales, pero que no tardan en chocar con los límites del mercado nacional, y en primer lugar el del empleo. Oficialmente, no existe el desempleo, pero el sobreempleo que caracteriza a la Administración y al sector público pesa sobre la productividad del trabajo, a la vez que incrementa la proporción de inactivos sobre la población total (jóvenes al margen del sistema escolar, mujeres amas de casa…). Tanto más cuanto que la emigración de la mano de obra hacia Francia se interrumpe oficialmente a partir de 1974.

Estos cambios, impulsados como vectores de la modernidad, son percibidos cada vez más como una fuente de tensiones sociales, de aculturación y de necesidades insatisfechas. Desde sus comienzos, el modelo de desarrollo argelino fue objeto de debate y, tanto desde la oposición como desde el interior del sistema, se vertieron críticas radicales a las grandes decisiones y orientaciones económicas, así como a la gestión de la economía por parte del Estado. Sin embargo, no todas ellas apuntaban en la misma dirección, atribuyendo las disfunciones observadas a causas diferentes: algunas se formulaban en nombre de la ortodoxia socialista, mientras que otras se centraban en el carácter centralizado y administrado de la economía.

A partir de los años setenta se abrió una controversia entre los “industrialistas” y los “financieros” sobre el modelo de regulación de la economía. Sin llegar a cuestionar el predominio de los objetivos y orientaciones contenidos en el plan, los segundos abogaban por introducir en las empresas criterios de racionalidad económica. Pero las medidas limitadas que consiguieron que se aprobaran no lograron superar, a la hora de su aplicación, los obstáculos derivados del funcionamiento administrado de la economía y de la asignación centralizada de los recursos. La voluntad estatal de controlar de cerca todos los flujos económicos y financieros mediante una rígida reglamentación y la compartimentación de los diferentes sectores de actividad había creado una situación en la que las empresas públicas, enfrentadas a unas dificultades cada vez más evidentes a partir de los años setenta, experimentaban una caída incesante de su productividad.

Por otra parte, una masa cada vez más importante de transacciones tendían a realizarse de manera informal, al margen de cualquier reglamentación y visibilidad, sin que ninguna solución represiva consiguiera erradicar este fenómeno. A finales de los años setenta, arreciaron las denuncias contra los “elefantes blancos” que devoraban ingentes cantidades de costosos insumos. El Estado puso fin a esas inversiones industriales gigantescas, cuya negociación centralizada daba ocasión a todo tipo de operaciones de corrupción.

La descentralización parcial de las decisiones financieras abrió a las empresas públicas las puertas a la autofinanciación (1978) y a la posibilidad de contraer créditos exteriores para cubrir sus gastos de funcionamiento y sus importaciones (1986). Esto provocó una espiral de endeudamiento externo a corto plazo y la extensión de la corrupción a los mercados de importación. Solo hacia finales de los años ochenta se alcanzó progresivamente un cierto consenso, en nombre del interés general, en torno a la necesidad de restablecer los mecanismos de mercado, tanto en aras de la eficiencia y de los resultados económicos como de la justicia social. Se generalizó la conciencia de que si la economía no era capaz de generar un excedente, sino que, por el contrario, se endeudaba con el exterior, no sería posible ninguna redistribución.

Lanzamiento del proceso de reformas (1989-91)

A finales de los años ochenta, Argelia emprendió un proceso de reformas económicas anunciado como una “transición a la economía de mercado”. Ya desde 1984, las medidas parciales adoptadas para someter al sector económico estatal a las normas de la rentabilidad financiera se vieron frenadas por la hegemonía, en el seno del aparato del Estado, de fuerzas políticas hostiles. Esto produjo una cierta descentralización en la asignación de los recursos que, sin embargo, no estuvo acompañada de la imposición de restricciones financieras más rigurosas, lo que produjo una serie de efectos perversos: desorganización de la economía, economía informal y mercado negro de divisas, corrupción y espiral de endeudamiento externo.

En 1985, la caída brutal del precio del petróleo (a la que se añadió la del dólar), que no había sido anticipada por el gobierno –que continuó durante mucho tiempo contando con una rápida recuperación de las cotizaciones– supuso un choque muy duro para la economía. Habrá que esperar a las violentas revueltas de octubre de 1988, que marcaron el final del régimen de partido único, para que la situación política se desbloqueara. La llegada, en 1989, de un gobierno “reformista” constituyó el punto de partida de un proyecto global de reformas económicas sustentadas por un proceso de apertura política. La elaboración de este programa, que se proponía de manera expresa someter a la economía a las leyes del mercado y, en particular, restablecer la restricción financiera para los bancos y las empresas, había comenzado ya en 1986, pero las condiciones políticas para su aplicación no se dieron hasta 1989, en unos momentos en los que la situación económica y social se había hecho explosiva.

Con el paso del tiempo, esta restricción, evitada y eludida por los principales agentes económicos, se había trasladado a los pagos externos, sobre los que recaía casi en exclusiva. Como consecuencia de este recurso sistemático a la financiación exterior, la deuda, durante mucho tiempo considerada como un verdadero secreto de Estado cuya existencia se disimulaba a la opinión pública pese a que una parte creciente de los ingresos por exportaciones de hidrocarburos se consagraban a pagar el servicio de la deuda, fue reembolsada, inicialmente, a toca teja, y más tarde, tras la caída permanente de las cotizaciones del petróleo, a costa de un nuevo endeudamiento en unas condiciones cada vez más desfavorables.

En 1989, la primera refinanciación de un crédito otorgado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) no estuvo supeditada a ninguna condición, algo que no volvería a suceder en los acuerdos ulteriores. Convertida en una de las principales preocupaciones del gobierno a finales de los años ochenta, la crisis de la deuda no es, sin embargo, la única razón que impulsó a los decisores a emprender un programa de reformas. En realidad, se trataba de revisar todo el funcionamiento de la economía. Los reformistas, que atribuían las disfunciones a las distorsiones en la asignación de los recursos y a la segmentación de la economía entre sector público y privado, no tenían, sin embargo, ninguna intención de desmantelar el sector público.

Muy al contrario, mediante la introducción de la competencia y las reglas de mercado pretendían, ante todo, reforzarlo. Más importante aún, su ambición era sanear la gestión de las empresas públicas para hacerlas rentables y competitivas en el mercado nacional, regional e internacional. Así pues, aun cuando el nuevo programa de reformas consagró una clara ruptura con la política seguida hasta aquel entonces, se trató de un proceso de reformas graduales que no respondía a la pauta habitual de los programas de ajuste estructural.

Elaborado en el contexto de una economía dominada por el sector público, enormemente dependiente de la exportación de hidrocarburos, en la que el Estado controlaba el comercio exterior y los flujos financieros con el extranjero, con una moneda no convertible, el proyecto se fijó como prioridad el saneamiento financiero de las empresas públicas, si bien posteriormente el programa acabaría extendiéndose al conjunto de la economía. Con el fin de establecer una línea de separación entre el ámbito económico y el político y aplicar los instrumentos de una verdadera política económica, estas reformas basaban la transición en una dinámica endógena, confiando en la valorización de una serie de activos humanos, materiales y financieros de que disponía la economía argelina, y considerando que la aportación exterior no era, en todo caso, más que un elemento complementario.

En materia de comercio exterior, el objetivo consistía en reducir el peso relativo de los hidrocarburos, principal fuente de divisas del país, mediante el desarrollo de otras exportaciones. Con este espíritu, se comprende perfectamente que se intentara evitar el reescalonamiento de la deuda externa y que el ajuste interno se intentara llevar a cabo al margen de cualquier negociación financiera con las instituciones internacionales. Sociológicamente, los reformadores representaban una nueva generación de cuadros y gestores distinta de la que había dirigido el país hasta aquel momento. Su programa no se limitaba a definir una nueva política económica, sino que ante todo pretendía impulsar una transformación radical del marco jurídico e institucional en el que se desarrollaba la propia actividad económica.

El colapso del viejo sistema había convertido en ineludible la vía democrática y el paso por la soberanía popular con el fin de articular el compromiso indispensable para acometer las reformas. Sin restablecer la legitimidad de las instituciones y la credibilidad del gobierno, no había ninguna posibilidad de desencadenar dicha dinámica. La celebración de elecciones pluralistas, seguidas de la constitución de una coalición gubernamental, estaba en la agenda de los reformadores. El hecho de que, en ese preciso momento, los islamistas fueran la principal fuerza política del país no inquietaba a los reformadores ni a las fuerzas políticas comprometidas con el proceso de democratización, en la medida en que ésta debía garantizar precisamente el principio y los mecanismos de la alternancia en el poder.

La apertura liberó una potente dinámica social y política, pero provocó al mismo tiempo una reacción hostil entre los privilegiados y los rentistas del sistema, ampliada por sus socios y sus redes en el exterior del país. Estas presiones provocaron la dimisión del gobierno en junio de 1991, algunos meses antes de las primeras elecciones legislativas pluralistas. Su sucesor hizo aprobar, en ese intervalo, una ley que liberaba la venta de activos en el sector de los hidrocarburos (apertura de la prospección a las inversiones extranjeras directas, IED, producción y comercialización conjunta mediante un “derecho de entrada inmediata”) con objeto de rentabilizar lo más rápidamente posible este sector en el que las inversiones se habían hecho escasas y hacer frente a la restricción exterior. Ese mismo año, Argelia obtuvo del FMI un crédito condicionado a la consecución de objetivos específicos relacionados sobre todo con la reducción de la creación monetaria.

Los programas de ajuste estructural (1994-98)

En diciembre de 1991, la interrupción y posterior anulación de las elecciones legislativas supuso el abandono del programa que debía aportar a las reformas la cohesión social indispensable para su realización y el final de la dinámica que prometía reformar en profundidad el sistema económico. El golpe de Estado de enero de 1992 restableció en el poder a antiguos dirigentes que trajeron consigo la improvisación y la incoherencia que habían caracterizado sus métodos de gestión. En 1994, en suspensión de pagos, el gobierno solicitó el reescalonamiento de la deuda externa. El escaso poder de negociación de un régimen sin legitimidad permitió al FMI imponer sus medidas habituales de ajuste (devaluación del dinar, su convertibilidad en las transacciones comerciales con el exterior y la adopción de un programa de privatizaciones).

La situación política interna hizo que su margen de maniobra fuera sumamente reducido. Los acuerdos de reescalonamiento celebrados con los Clubes de París (1994) y de Londres (1995) aportaron a Argelia, entre 1994 y 1998, entre 20.000 y 22.000 millones de dólares de dinero fresco. Cerca de una cuarta parte de esta cantidad se ha destinado al ejército y a los servicios de seguridad. A los efectos devastadores de una guerra civil que hacía recaer sobre el presupuesto del Estado una carga de más del 17% del PIB en gastos militares y de seguridad venían a añadirse, para la población, los de una política draconiana de reducción de las importaciones y del gasto público.

El gobierno comprometió a Argelia, ante sus acreedores, con un plan de ajuste estructural que incluía medidas de estabilización (reducción de la inflación, estabilización de la moneda, liberalización de los precios, restablecimiento de los equilibrios internos y externos) consideradas como condiciones previas para las reformas estructurales. Los expertos del FMI hicieron de las privatizaciones una de las piezas maestras de su calendario de reformas. Este plan de estabilización permitió obtener resultados espectaculares que fueron incluso más allá de los compromisos adquiridos, pero con un coste social y político muy elevado.

Entre 1990 y 1997, la tasa de desempleo se duplicó, alcanzando un nivel superior al 20% de la población activa. Estas medidas, si bien permitieron desbloquear la tenaza de la restricción externa, no lograron relanzar el crecimiento. Tras siete años de violencia y de destrucción, las elecciones presidenciales anticipadas de abril de 1999 marcan el retorno a la búsqueda de un consenso mínimo. Mientras que el segundo reescalonamiento de la deuda externa se llevó a cabo en el contexto de un mercado petrolero deprimido, sin que se vislumbrara ningún indicio de salida del marasmo económico, la oportuna recuperación de las cotizaciones del petróleo salvó in extremis a la economía argelina de un tercer reescalonamiento, que algunos meses antes se consideraba prácticamente inevitable.

¿Qué hacer con el maná del petróleo?

Frente al continuo aumento de los precios del petróleo durante los años 2000, las autoridades, determinadas a no volver a pasar por la ingrata experiencia de la segunda mitad de los años ochenta y noventa, han mantenido el rumbo de una política monetaria y presupuestaria estrictas. Por otra parte, se da prioridad a la valorización acelerada de los recursos energéticos. El 20 de marzo de 2005, una ley destinada a atraer a las empresas extranjeras más competitivas liberalizó el sector de los hidrocarburos, sometiendo a Sonatrach a la competencia directa de las empresas multinacionales. Un fondo de regulación recibe los excedentes procedentes de los ingresos petroleros (con base en un precio de referencia de 19 dólares el barril).

Concebido como instrumento para sustraer las finanzas públicas a la volatilidad de las cotizaciones, la congelación de estos recursos se justifica cada vez menos en el contexto de un aumento sostenido y duradero como el que se configura entre 2004 y 2006. Con todo, ante las inmensas necesidades sociales y económicas, existen fuertes presiones para que se abra un poco la mano y para que el Gobierno realice nuevos gastos. Tras un modesto programa trienal (2001-04), se anunció un plan de relanzamiento económico quinquenal (2005-2010). Estimulado por la floreciente situación económica del país (62.000 millones de dólares de reservas de divisas a finales de marzo de 2006, el triple que la deuda externa), el gobierno aprovecha el maná del petróleo para proseguir con el reembolso anticipado de la deuda externa.