La ampliación de la UE: un desafío para el Magreb

La nueva Europa planteará problemas serios en lo inmediato, pero grandes ventajas en el futuro.

Rachid Sbihi, profesor de Derecho en la Universidad de Rabat, Marruecos

El Magreb, que se extiende sobre la mayor parte de la orilla sur del mar Mediterráneo y se prolonga al Sur para enlazar de forma natural con el África subsahariana, se presenta como un vecino importante y, por lo tanto, socio privilegiado de una Europa hoy en plena metamorfosis; de la antigua Comunidad Económica Europea (CEE), en el origen de la Europa de los Seis, ésta pasa a la Europa de los Nueve y después de los Doce y, finalmente, a la de los Quince con la integración de los socios mediterráneos España, Portugal y Grecia; en relación con este conjunto, el Magreb a Cinco se ha comportado siempre como los cinco del Magreb, es decir de manera dispersa; los acuerdos de asociación se suceden sin ningún parecido entre ellos, el plazo para la liberalización total, como consecuencia de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), constituirán un punto de partida decisivo en las relaciones comerciales de ese conjunto con el resto del mundo.

Sin embargo, la proximidad con su efecto de vasos comunicantes y de contagio en los dos sentidos, las relaciones existentes y que desarrollan un partenariado apreciable desde todo punto de vista, imponen a una y otra parte la reafirmación de sus intereses mutuos; el contexto supera, y por mucho, el simple concepto de la nación más favorecida que promueve con mayor o menor acierto la mundialización. Después de haberse acomodado, con muchos temores, a la ampliación de la Unión Europea (UE) a los países mediterráneos competidores (España, Portugal y Grecia), los países magrebíes tienen que hacer frente a una nueva ampliación a partir de mayo de 2004 a otros 10 países europeos: Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Eslovaca y Eslovenia. Otros dos países figuran en la lista de candidatos para 2007, Bulgaria y Rumania.

La vieja candidatura de Marruecos (a 14 kilómetros de Europa) y más aún la de Turquía (geográficamente en territorio europeo) no parecen aún perfilarse entre las prioridades de los estrategas europeos. Deben existir razones para ello, criterios diferentes a los esgrimidos públicamente y que se resumen en estos tres leitmotivs: la democratización, la puesta en práctica de mecanismos de economía de mercado y la aceptación de los logros comunitarios. El proceso de adhesión de los 10 se remonta a 1989 y estuvo marcado por un gran esfuerzo no solamente por parte de los países candidatos sino también de los 15 miembros de la UE, tanto en el plano económico, como político y social.

Si con anterioridad toda candidatura debía alinearse casi totalmente con el modelo europeo ya existente, la Europa de los 25 es una experiencia de otra naturaleza; si dejamos a un lado las islas (Chipre y Malta), los nuevos miembros proceden de un sistema socialista en donde la iniciativa privada fue reducida a su mínima expresión. Aunque la reconversión no nueva, se aplicaron y se aplican medidas especiales para acercar a esos países a las condiciones óptimas de la Unión. Tradicionalmente, los países del Magreb han sido muy sensibles a esos cambios que tienen lugar en el Norte, y con proyectos de acuerdo negociaban lo mejor que podían las medidas de adaptación. Hoy no basta con especular sobre el futuro librecambista del planeta que es presentado como susceptible de hacer entrar a cualquier país en cualquier unión; además, los flujos de mercancías, de servicios y de capitales, no son las únicas preocupaciones que se espera de relaciones tan privilegiadas como las que deben regir las relaciones entre la Europa de los 25 y el Magreb de los Cinco.

Entre la UE y el Magreb no existe una frontera opaca que separe a dos mundos alrededor de un marco de cooperación y concertación. Las relaciones entre los dos les han permitido, ya sea a nivel de la Unión o a nivel bilateral, poner en práctica acuerdos que superen los objetivos inmediatos de desarrollo de los intercambios comerciales; existe, por lo tanto, un compromiso moral entre ambas partes de mantener y consolidar esas relaciones privilegiadas en su propio interés. La duda está en saber si la entrada en escena de 10 nuevos socios, seguidos tres años más tarde por otros dos, es susceptible de modificar esas relaciones.

Hay que tener en cuenta que el nuevo interlocutor del Magreb se convertirá en un europeo más continental y más inclinado a ocuparse de sí mismo que del desarrollo en todas direcciones de sus relaciones con sus vecinos de siempre. Como es ya tradicional, la mayoría de los estudios ponen en evidencia las ventajas que se recomienda consolidar y los inconvenientes que se invita a superar lo antes posible. El resultado que puede ser nulo, positivo o negativo, es más bien incierto en el caso del Magreb frente a la Europa de los 25. ¿Cuáles son, pues, en esos dos contextos, las consecuencias esperadas para el Magreb de la ampliación de la UE? Éstas son, como hemos dicho, compuestas; unas son negativas y requieren que los estrategas de las dos orillas pongan en práctica todo el realismo y el sentido de responsabilidad para hacer de la cuenca del Mediterráneo un puerto de paz y de prosperidad; otras son positivas y recomiendan acciones sostenidas para permitir que se les saque todos los beneficios posibles.

Consecuencias negativas de la ampliación

Las consecuencias negativas pueden dividirse en cuatro grupos en función del carácter más o menos ligados a la fase de adaptación o una vez superada ésta para presentar un carácter netamente más estructural: el peso presupuestario de la ampliación y las relaciones financieras consecuentes entre la UE y el Magreb, el peso geográfico de la nueva Europa y del alejamiento relativo del Magreb, la elevación del índice de autosuficiencia europeo y, por último pero no menos importante, el aspecto social y de las nuevas prioridades europeas.

  • El peso presupuestario de la ampliación y las relaciones financieras entre la UE y el Magreb

En este capítulo, no nos referimos a la factura de la ampliación sino simplemente de los flujos financieros que esa ampliación necesita; es con toda seguridad una inversión rentable, pero en lo inmediato, da lugar a recortes no insignificantes en los presupuestos tanto comunitarios como nacionales destinados a la cooperación en su conjunto y por lo tanto a los socios magrebíes. La urgencia con la que ciertos recortes fueron efectuados contrasta con la necesidad de una visión a medio plazo basada en la planificación de la propia asunción y maduración del logro.

Por otro lado, el coste de la ampliación no debe medirse únicamente por los flujos directos sino también por los efectos del desvío (dinámico) del tráfico en detrimento de los países del Magreb. Recordemos que ya se han movilizado recursos financieros para cubrir el coste del acercamiento de los niveles de desarrollo y de funcionamiento de los sistemas económicos entre los países candidatos a la Unión y los Estados miembros a través de los consiguientes programas de ayuda y de cooperación. Además fueron destinados recursos adicionales para esta vasta operación a través de un órgano financiero interministerial, el Comité de Orientación de Coordinación y del Proyecto (COCOP), cuya creación se remonta a 1990; una línea presupuestaria especial fue reservada para los organismos de investigación de los países de la Unión para acompañarlos en sus acciones en los países candidatos. En 2003 fueron trazadas nuevas orientaciones para este organismo con objeto de favorecer las iniciativas tendentes a la instauración del espacio europeo de la investigación. Se trata de promover la participación cruzada de los investigadores de los dos lados en proyectos comunes de investigación.

Además, no hay que olvidar que Europa, al igual que todos los conjuntos y países desarrollados, atraviesa un período de crisis financiera que alimenta un contexto internacional moroso. Al no poder proponer condiciones de adhesión tan satisfactorias como antes, la UE incluye en sus mercadeos con los 10 nuevos países la idea de reafectar al servicio del éxito de la adhesión fondos que habían sido previamente afectados a otros. Incluso si no se han previsto ayudas directas a los productores, es probable que éstas sean asignadas teniendo en cuenta los cambios de las situaciones que viven los diez en materia de precios que en algunos casos parecen de leyenda: por ejemplo, si tomamos 1990 como base 100, el índice de precios al consumo ha pasado a 4.987 en 1998 en Letonia y, peor aún, a 19.682 en Lituania.

  • El peso geográfico de la nueva Europa y el alejamiento relativo del Magreb

Los 10 países que entrarán en la UE suman un total de aproximadamente 75 millones de habitantes, tanto como los cinco países del Magreb juntos, y una superficie de 750.000 kilómetros cuadrados, lo que equivale apenas al 12% de la superficie total del Magreb a cinco. Los 10 constituyen aproximadamente el 15% de la población de la UE ampliada y el 19% de su superficie.

Cuantitativamente hablando, el peso geográfico de los nuevos miembros no va a modificar de manera fundamental la estructura de la Unión que seguirá siendo más marítima que continental, y mediterránea en una proporción apreciable. Hasta ahí, sus socios del Sur no tienen que temer ningún desplazamiento del centro neurálgico de esa Europa siempre en construcción. Pero esto sin contar con tres acontecimientos de primera importancia que son susceptibles de modificar los datos de las tradicionales relaciones de Europa. El primero lo constituyen las adhesiones de 2007 que, al integrar a Rumania y Bulgaria, inflarán a la Unión con unos 30 millones de continentales y llevarán las fronteras más al Este con 350.000 kilómetros cuadrados más.

El segundo es la voluntad expresada por los nuevos socios de remitir al olvido la cultura, la civilización y sobre todo las relaciones económicas que les unían con los otros países del Este no europeo. La atracción no es, sin embargo, en un solo sentido y es precisamente en este sentido donde tenemos el tercer gran acontecimiento: se trata de Ucrania, país de 50 millones de habitante, con una superficie de aproximadamente 604.000 kilómetros cuadrados que goza de una posición geoestratégica importante; tentada tanto por Rusia como por la UE, Ucrania representa a los ojos de los nuevos miembros un vecino a mimar para que en sus fronteras no se levante un nuevo «telón de acero». Las declaraciones de intención contemplan tres plazos esenciales que van del acuerdo de asociación y cooperación en 2003- 2004 a la adhesión plena en 2011, después de pasar por un período de unión aduanera a partir de 2005-2006.

Teniendo en cuenta lo que se prepara y lo que posiblemente ocurra, los países del Magreb sienten que la manta está siendo tirada hacia el Este; si el suroeste no reacciona de la manera adecuada, especialmente mediante negociaciones como Magreb de Cinco y no como cinco del Magreb, los temores de alejamiento relativo de este importante conjunto se precisarán a medida que se vaya consolidando la integración de los nuevos que entran y de la adaptación con sus vecinos.

  • Aumento del índice de autosuficiencia europeo

La cuestión del grado de autosuficiencia europea no es nueva y tampoco permanente. Sin embargo, a corto plazo, el problema es real; desde el inicio de la puesta en práctica del período transitorio, la conjunción de la reducción progresiva de las barreras comerciales a la entrada en la Unión y los flujos considerables de inversiones directas, permitieron a los 10 integrarse de manera armoniosa en la división europea de trabajo. Se calcula en 2/3 la parte de los intercambios que se orientan hacia la UE. Esa importancia fue lograda gracias sobre todo a un desvío del tráfico comercial tradicional orientado hacia el Este.

Para el Magreb se trata de una competencia más que aumenta el índice de autosuficiencia europeo en detrimento de las perspectivas hasta ahora favorables a los socios del sur del Mediterráneo. Si tomamos, a título de ejemplo, la actividad de la pesca, se puede constatar que la producción magrebí en donde la parte de Marruecos es superior al 70%, sufre una fuerte competencia a corto plazo de Polonia, Estonia y Lituania. Sin duda, se puede pensar que la progresiva mejora del nivel de vida en esa zona se verá acompañada por un aumento del consumo por habitante de los productos del mar, pero a corto y medio plazo, la realidad se impone por sí misma. Incluso si la balanza energética de todos esos países es deficitaria, su potencial de exportación está ahí para confirmar que exportadores netos como Argelia o Libia deben contar con ellos para asegurarse el lugar merecido en circuitos en los cuales la ventaja comparativa parece, sin embargo, bien establecida.

El examen de las balanzas comerciales, evaluadas en dólares para 1999, indica que todos los países candidatos a la adhesión –incluidos los de 2007- tuvieron saldos positivos; además, el dinamismo comercial mostrado por Polonia la situará en el decimosexto lugar entre los clientes y en el veinte entre los proveedores de Marruecos con un saldo a su favor en 1999 de aproximadamente el 50% de sus exportaciones. Estamos, por lo tanto, ante países perfectamente preparados para desempeñar el papel de «cubre huecos» cada vez que en el mercado europeo lo necesite.

  • El expediente social y las nuevas prioridades europeas

Con la integración de los 10 nuevos Estados en la UE, la ampliación de mayo 2004 tomará un giro social más marcado que en el pasado; en efecto, y según datos de 1998 que damos aquí como simple referencia y por la facilidad que presenta un estudio comparativo homogéneo, la mayoría de los países de ese grupo de 10 tienen una renta por habitante muy inferior a la media europea.

Aparte de las islas y de Eslovenia que se sitúan en las proximidades de renta de los tres últimos miembros (11.080 en el caso de Portugal, 11.463 en el de Grecia y 14.690 en el de España), los otros países están, a este respecto, muy por debajo. Éste es el caso, a título comparativo, de los cinco del Magreb en donde emerge Libia, favorecida por su débil densidad; el cuadro que sigue presenta disparidades que contrastan con los resultados de los veteranos de la Unión (24.799 de Francia y 26.183 de Alemania). El índice de crecimiento de la población es en general negativo o en el mejor de los casos muy débil, lo cual desde un punto de vista demográfico es testimonio de una población que envejece. Éste es otro motivo para deplorar un marco social susceptible de retrasar el salto que legítimamente se puede esperar de esa ampliación.

Es inútil epitomizar sobre las consecuencias de tal estado de cosas, baste referirse a la estructura demográfica correspondiente marcada por el abultamiento de los tramos de edad de que deben hacerse cargo con los costes sociales correspondientes. El problema se complica con el paro cuyos índices tienen dos cifras, como es el caso de Letonia, Lituania, Polonia o Eslovaquia. Los comunitarios, ya expertos, están en condiciones de evitar un nivel a la baja, pero una vez más el precio a pagar es la reasignación de recursos asignados previamente al acomodo con una vecindad propicia a la paz y la prosperidad de la Unión.

La apertura de las fronteras se presenta como el maná que permitirá desenclavar a esa zona asegurándole la libre circulación de personas y su libre establecimiento en función, de las oportunidades de empleo que se ofrezcan aquí y allá en los 25 Estados; no es posible, en esas condiciones, esperar ninguna suavidad de las restricciones impuestas hoy a la inmigración en Europa de trabajadores procedentes del Magreb; incluso es probable que la demanda europea de calificaciones insuficientemente disponibles (informáticos, ingenieros cualificados, médicos) se ralentizará para satisfacer, sobre todo, la oferta sobre el terreno.

En el Magreb, teniendo en cuenta las múltiples dificultades que le son propias y que complica un entorno internacional más bien tenso, la situación no se presta a la mejoría. La apertura a Europa que se presentaba hasta ahora como una bocanada de oxígeno todavía no ha cumplido todas sus promesas. Sin embargo, su limitación corre el riesgo de tener efectos negativos si tenemos en cuenta que en 1999, las transferencias efectuadas por los marroquíes residentes en el extranjero, se elevaron a 19.000 millones de dirhams. Es decir más que las inversiones y préstamos extranjeros que sólo se elevaron a 18.500 millones de dirhams. Eso es tanto más cierto por cuanto la parte de las transferencias procedentes de la Europa de los Quince se eleva aproximadamente al 70%..

Consecuencias positivas de la ampliación

El optimismo lleva en numerosos casos a revaluar las consecuencias negativas para percibir las ventajas ocultas. Lleva también a considerar que el futuro es portador de promesas y que un cuerpo totalmente realizado (la Europa de los 25) se comportará de manera muy diferente a un cuerpo en curso de transformación (Europa de los 15 titulares por un lado y de los 12 candidatos por otro). Conduce, por último, a convertir los inconvenientes en desafíos y, por lo tanto, en fuentes de inspiración para un mejor reposicionamiento.

Esas consideraciones convergen en la definición de una suma de ventajas que podría procurar el partenariado con un conjunto de 25 y después de 27 miembros. Para adherirse a la Unión, el candidato debe pasar por una fase de “preadhesión” que se presenta como la prueba que debe confirmar que las reformas necesarias se han llevado a cabo bien y que sus efectos son concluyentes; las cifras indicadas más arriba se refieren en realidad al final de los años noventa, pero todos los análisis convergen para atestiguar que, con valor de hoy, “el examen de ingreso” ha sido más bien exitoso. Como prueba de ello, el comercio entre la Unión y los PECO ha conocido un incremento que casa perfectamente con los acuerdos de preadhesión. Los índices de contra-éxito que hemos destacado antes no deben ser comparados, con la situación de los tres últimos miembros sino con la situación anterior a su adhesión.

De hecho, los 10 candidatos de mayo 2004 no son homogéneos y sus resultados no están al mismo nivel, pero todos han realizado un gran esfuerzo para poder deshacerse de las secuelas del pasado y orientarse según los “logros” comunitarios hacia la economía de mercado. Aunque la cuestión del acompañamiento financiero es real, hay que considerarla como una inversión que debe traducirse a plazo en una mayor y más segura disponibilidad para cumplir plenamente la misión del partenariado privilegiado. Usando esa visión estratégica y haciendo valer una planificación a largo plazo, a los países magrebíes les conviene llevar con esa Unión negociaciones que superen las contingencias y las dificultades circunstanciales.

  • La homogeneización de los niveles de vida y de los niveles de vida y de desarrollo

Uno de los problemas centrales que se plantea a la nueva ampliación es, sin ninguna duda, el relativo a la homogeneización de los niveles de vida y de desarrollo de los países miembros.

Se han expresado temores en cuanto al aumento de las disparidades en el seno de la Unión. Ésta equivale para el Magreb a un desvío de la atención y de medios multiformes en su detrimento para permitir que la Europa de los 25 afronte ese desafío. Haciendo valer las experiencias precedentes de candidatos como España o Irlanda, los analistas piensan que el optimismo debe ser siempre de rigor y que hay que ver a los 10 como pioneros. Esa actitud se ve confortada por que el crecimiento en esos países es importante y en cualquier caso superior a la media europea; también, por el hecho de que las condiciones de acceso de 2004 son mucho más exigentes que las aplicadas a sus predecesores. Hoy no se pide sólo que se asocien en el marco de un acuerdo comercial multilateral, sino que se prevean todos los cambios de orden estructural que deban dar lugar a una fórmula más o menos federativa alrededor, al mismo tiempo, de una unión aduanera, un mercado común y una unión monetaria.

El listón está, por lo tanto, más alto para que los nuevos entrantes sepan lo que les espera. Existe un compromiso de fundir una gran número de especificidades en un conjunto homogéneo. Los países del Magreb no tendrán que competir sobre capítulos vecinos sino que actuar en una complementariedad que será la fuerza de los socios en cuestión.

  • El desarrollo de los intercambios

Como hemos visto, los 10 candidatos de mayo de 2004 suman unos 75 millones de habitantes. Si les añadimos los de los dos de 2007, cerca de los 30 millones, nos encontramos ante un mercado comunitario que totaliza unos 475 millones de consumidores; mercado para evacuar, Europa es también un mercado de aprovisionamiento con una reglamentación única, una moneda de cuenta y de pago única y sobre todo una proximidad geográfica.

Además, el considerable esfuerzo consagrado por la comunidad para desarrollar la investigación debe traducirse según el objetivo de Barcelona, en una parte para la investigación y desarrollo del 3% del PIB. Tal objetivo es susceptible de mejorar la productividad y ofrecer el producto de calidad a buen precio, lo cual tendrá un efecto benéfico sobre la rentabilidad de los proyectos de desarrollo de todo tipo iniciados por los países del Magreb.

Los intercambios entre la UE y el Magreb conocerán, por lo tanto, un auge considerable que se reflejará en lo cuantitativo y cualitativo. La conclusión es la ocasión de decidir entre el peso de las promesas y el volumen de las reticencias. Está claro que la ampliación de la UE para integrar a partir de mayo 2004 a las dos islas mediterráneas (Malta y Chipre) y a ocho países de la Europa del Este, no dejará de plantear serios problemas al Magreb, con el tiempo, ciertos inconvenientes se transformarán en ventajas, pero mientras tanto, el Magreb no debe permanecer a la expectativa y debe llevar a cabo negociaciones estratégicas que diseñen el perfil del futuro de los dos grandes socios.