Hacia una red transmediterránea de transporte: la necesaria contribución europea

El objetivo del conjunto de la región mediterránea es llegar a un sistema de transporte regional interconectado, intermodal y eficiente.

CETMO

El desarrollo de la región euromediterránea pasa indiscutiblemente por la mejora del acceso a las infraestructuras (de todos los medios de transporte), su interconexión con las redes de infraestructuras contiguas (Red Transeuropea de Transporte, RTE T, y países vecinos), la consolidación de la multimodalidad y, también, la eliminación de los obstáculos normativos que derivan de unos sistemas de transporte diferentes. El objetivo que se persigue es conseguir un sistema de transporte mediterráneo homogéneo y armonizado que reduzca los desequilibrios de cualquier índole que puedan existir entre los diferentes puntos de la región.

A partir de esta observación, el Grupo de ministros de Transportes del Mediterráneo Occidental (GTMO 5+5) ha elaborado una red multimodal de transporte para el Magreb y ha apoyado al Foro Euromediterráneo de Transportes (FET) en la definición de la red del conjunto de los países del sur del Mediterráneo (la Red Transmediterránea de Transporte o RTM T). En este sentido, en junio de 2010, el GTMO 5+5 presentó un estudio llamado Realización de la red transmediterránea de transporte: la necesidad de dedicarle un fondo europeo, que analiza la pertinencia de la RTM T desde un punto de vista técnico e institucional, y defiende de manera exhaustiva la necesidad de dedicarle un fondo europeo tomando como referencia el proceso de definición y de creación de la red transeuropea de transporte. El CETMO, la Secretaría Técnica del GTMO 5+5, ha redactado este artículo en este contexto y teniendo en cuenta la Conferencia Euromediterránea de Ministros de Transportes que se celebró en Bruselas el pasado noviembre.

En la primera parte presentará el origen de la RTM T y su relación con la red transeuropea de transporte en la que se inspira; en la segunda parte, justificará la importancia de la contribución financiera europea; y luego, en la tercera parte, analizará algunos de los aspectos a tener en cuenta en la implantación de este mecanismo, antes de proponer, como conclusión, una estimación de esta contribución. Creación de la Red Transmediterránea de Transporte La Red Transmediterránea de Transporte (RTM T) es uno de los resultados del proceso de cooperación permanente entre la Unión Europea y sus vecinos del Mediterráneo Sur. El Foro Euromediterráneo de Transportes (FET), compuesto por altos funcionarios de los Ministerios de Transportes de los países mediterráneos, ha establecido el Plan de Acción Regional de Transporte para el periodo 2007-2013 (PART). Una de las principales acciones realizadas en el seno del PART ha consistido en identificar una red de transporte y en promover la realización de sus proyectos prioritarios.

Durante toda su duración, la experiencia y la acción del GTMO 5+5 han ayudado al FET a tomar conciencia de la importancia capital y del carácter prioritario de la definición de la RTM T, a imagen y semejanza del proceso que siguió la UE en relación con la Red Transeuropea de Tranporte (RTE T). En la medida en que la RTE T avanza hacia la definición de una red central, el FET avanza también hacia la identificación de la red central de la RTM T. Esto permite centrarse en los corredores más importantes manteniendo al mismo tiempo una visión global de la red. Paralelamente, los países se plantean la pregunta de cómo se podrían movilizar los recursos financieros para contribuir a la creación de la RTM T y de los proyectos identificados para la región.

En enero de 2010, el grupo de trabajo sobre las infraestructuras del FET abordó la necesidad de crear y desarrollar nuevos mecanismos de financiación innovadores para ayudar a establecer esta red. Esta cuestión se vuelve cada vez más urgente a medida que los procesos políticos y técnicos se consolidan, sobre todo con las esperanzas que ha despertado la Unión por el Mediterráneo (UpM). La consolidación de la UpM y de su secretaría debería servir para obtener un marco equilibrado para gestionar el despliegue actual de la RTM T. La experiencia de la Red Transeuropea de Transporte La experiencia de la UE en materia de planificación y de establecimiento de la RTE T es una referencia para el Mediterráneo.

La política europea de la RTE T ha permitido movilizar a los Estados miembros de la UE en torno a proyectos que presentan un interés europeo, aunque más del 75% de los recursos de financiación provenían de fuentes nacionales y privadas. Es un buen ejemplo de la manera en que la asociación entre un marco de cooperación institucional y una financiación complementaria internacional constituye una herramienta influyente para que los proyectos a escala transnacional avancen. En lo que respecta a la financiación de la RTE T para el periodo 2007-2013, esta procede de cinco fuentes: el programa RTE T (entre el 2% del coste de la RTE T y el 4% del coste de los 30 proyectos prioritarios, para el periodo 2007-2013); los préstamos y garantías del BEI/BERD (entre el 14% y el 16%); el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y los fondos de cohesión (el 11%); y la financiación nacional (entre el 73% y el 69%). Las normas de financiación vigentes de la RTE T han establecido los criterios para elegir los proyectos que deben financiarse.

Básicamente, los proyectos deben estar incluidos en la RTE T, y el Estado miembro concernido debe demostrar su compromiso de coordinar la financiación requerida con otros recursos con el fin de llevar el proyecto a buen término. Además, la financiación en el marco del programa RTE T se concede mediante licitaciones gestionadas por la agencia ejecutiva de la RTE T, lo que aumenta, gracias a la competencia, la calidad de los proyectos competidores. La experiencia de la RTE T muestra que las redes internacionales de transporte se financian básicamente con fondos nacionales. En efecto, la financiación internacional procedente de la UE (el fondo RTE T) tiene una influencia limitada para acelerar la realización de un proyecto.

No obstante, esta financiación reducida ha conseguido que las autoridades nacionales aprueben normas de interoperabilidad y creen varios tramos fronterizos. La financiación internacional permite que los gobiernos vuelvan a estudiar sus prioridades y concedan una mayor atención a los proyectos de interés internacional. Por otra parte, las negociaciones bilaterales complejas llevadas a cabo entre los países para los proyectos transfronterizos y las normas comunes se han acelerado por la existencia de un marco multilateral que responde globalmente a estas cuestiones. Todos estos aspectos, considerados en su conjunto, proporcionan argumentos sólidos para la creación de un mecanismo equivalente para la financiación de la RTM T.

La importancia de una contribución europea a la financiación de la RTM T

Es evidente que desde la década de los noventa, el objetivo del conjunto de la región mediterránea es llegar a un sistema de transporte regional interconectado, intermodal y eficiente, especialmente mediante el establecimiento de la RTM T y de una normativa unificada. Sin embargo, los socios mediterráneos de la UE esperan que se dé un paso más y que se aborde de forma clara el tema de la financiación de las infraestructuras prioritarias de la RTM T, a través de la creación de un fondo financiado con donaciones. En respuesta a estas expectativas, los ministros del GTMO 5+5 propusieron en su última conferencia promover la creación de un programa para desarrollar la RTM T parecido al que existe para la RTE T.

Este programa, que comprende un fondo europeo financiado con donaciones así como los procedimientos y las condiciones de acceso, serviría para financiar distintos proyectos prioritarios de la red principal de la RTM T. Como en el programa RTE T, los proyectos competirían entre ellos, lo que aumentará el grado de exigencia, hará que su financiación sirva para movilizar nuevos fondos y facilitará la armonización de la red de transporte mediterránea. Si, en el caso europeo, el fondo RTE T forma parte del presupuesto europeo y representa, por consiguiente, una contribución solidaria entre países, en el caso mediterráneo este fondo contribuiría a la cooperación y al desarrollo de los países del Sur.

El primer argumento para justificar una contribución europea a la financiación de la RTM T es que para la región mediterránea, tanto para los países de la UE como para los de la ribera sur, es de capital importancia que la red transmediterránea de transporte se convierta en una realidad, que esté conectada con la RTE T y que pueda operar completamente con ella. Por otra parte, la contribución europea a la financiación de la RTM T debe considerarse como una manera de fomentar la convergencia de los sistemas de transporte en el conjunto de la región mediterránea y de poner los conocimientos generalizados europeos en el sector del transporte al servicio del desarrollo sostenible.

También tiene que permitir responder a la voluntad de cooperación de la UE con terceros países y con países vecinos para promover proyectos de interés común o mutuo, conectando la RTE T y la RTM T. (Según el reglamento que se está discutiendo sobre las nuevas orientaciones de la RTE T, los proyectos comunes son: cualquier elemento de infraestructuras de transporte planificadas, de infraestructuras de transporte existentes o cualquier modificación de infraestructuras de transporte existentes de acuerdo con las disposiciones del capítulo II, y cualquier medida que permita la gestión y el uso eficiente de dichas infraestructuras. Los proyectos de interés mutuo son: proyectos que asocien a la UE y a uno o varios terceros países, y cuya finalidad sea unir la red transeuropea de transporte y las redes de infraestructuras de transporte de estos países para facilitar los principales flujos de circulación).

Actualmente se están desarrollando los sistemas de transporte (infraestructuras y servicios) de los países de la ribera sur del Mediterráneo y constituyen una gran oportunidad. En efecto, el hecho de que los sistemas todavía estén en fase de crecimiento permite desarrollarlos utilizando instrumentos y herramientas modernas diseñados estos últimos años en los ámbitos normativo, tecnológico y de gestión. Como la región mediterránea no cuenta todavía con un sistema normativo uniforme, el acervo comunitario, junto con los acuerdos multilaterales, podrían servir de referencia para establecer rápidamente un marco normativo uniforme para el desarrollo de la RTM T.

Para lograr un sistema de transporte realmente regional, el acceso a un mecanismo de financiación europeo para la RTM T podría estar vinculado a determinados requisitos específicos, especialmente el tipo de proyectos de transporte y la creación de un entorno normativo coherente, como está sucediendo en Europa con las nuevas orientaciones en curso. En el Mediterráneo, la integración regional todavía es incipiente, y la RTM T deberá tratar de dinamizarla. Con una financiación europea centrada en los principales elementos internacionales de la red y sus conexiones con la RTE T, un fondo RTM T, en un plazo razonable, debería permitir que se aumente la financiación que los países del Mediterráneo Sur dedican a los proyectos prioritarios de la RTM T, que mejore la eficiencia, que se reduzcan los costes del tráfico internacional y que se consoliden las mejores prácticas del transporte internacional y nacional.

Aspectos a tener en cuenta en el establecimiento de la financiación de la RTMT

Las nuevas orientaciones de la UE sobre la RTET, la creación de la UpM, la definición de la RTMT, la pertinencia de construir un sistema de transporte interoperable en el Mediterráneo y los resultados de la última Conferencia Euromediterránea de Ministros de Transportes son argumentos que nos sitúan en el mejor momento para abordar el tema de la creación de un fondo para el desarrollo de la RTMT. El GTMO 5+5 siempre ha defendido la pertinencia de las iniciativas en favor de la cooperación euromediterránea.

Para aumentar la eficiencia del sistema de transporte, el GTMO 5+5 propone la creación por parte de la UE de un mecanismo de financiación para la RTM T en forma de donaciones. El acceso dependería de los dos requisitos específicos siguientes:

– El tipo de proyecto de transporte: tiene que formar parte de la red central de la RTM T a fin de permitir una cohesión y una conexión totales con la red central de la RTE T.

– La creación de un entorno normativo que ayude a armonizar los sistemas y que, especialmente, permita la interoperabilidad y la interconexión de las redes.

La financiación de algunos elementos seleccionados de la RTM T por el fondo propuesto es la mejor forma de limitar el riesgo de que surjan obstáculos tecnológicos y normativos al transporte internacional en la región. El principal desafío consiste en identificar un número restringido de aspectos fundamentales que permitirán armonizar los sistemas nacionales de transporte, concediendo al mismo tiempo la suficiente libertad a las autoridades nacionales y a los actores del mercado para permitirles elegir las soluciones que mejor se adapten a sus necesidades concretas.

Habrá que definir unas necesidades precisas en materia de armonización con la ayuda de los países concernidos, especialmente sobre:

– la coherencia de la RTM T con las estrategias nacionales de transporte;

– las normas técnicas para la interoperabilidad (de las infraestructuras ferroviarias y el desarrollo del transporte intermodal);

– los procedimientos administrativos para la elaboración, la aprobación y la ejecución de los proyectos;

– la evaluación ambiental de los proyectos de transporte;

– los mecanismos de financiación, incluidos los que provengan de las tasas por el uso de las infraestructuras, transparencia y análisis minucioso del conjunto del ciclo del proyecto.

Habría que aprovechar la creación de este nuevo instrumento para coordinar la financiación de los proyectos. Hoy en día, existen distintas fuentes de financiación disponibles (subvenciones, préstamos, presupuesto público, tasa de uso y sector privado), lo que hace que la gestión y la ejecución de los proyectos sean más difíciles. Por consiguiente, una de las razones de la creación de este mecanismo es la simplificación y la contribución a la coordinación y al acceso a todas las fuentes de financiación, a través de un esfuerzo redoblado de sincronización entre las instituciones financieras.

Este trabajo de gestión de las diferentes fuentes de financiación es totalmente necesario y lo podría realizar la Secretaría de la UpM en cooperación con la Agencia Ejecutiva RTE T para la promoción y la gestión del desarrollo de la red. Esta puesta en común de criterios y de procedimientos reduciría los esfuerzos de los promotores para cerrar la financiación de sus proyectos. Una convocatoria de licitación de proyectos para la implantación de la RTM T, según unos criterios y unos requisitos claros y bien definidos, permitiría, por una parte, mejorar los proyectos existentes, que deberían cumplir todos los requisitos previos exigidos, y, por otra, facilitar su ejecución, una vez que se haya encontrado financiación.

Cálculo estimativo de la contribución europea

La experiencia adquirida con la RTE T es una referencia razonable para el cálculo de las primeras estimaciones de las necesidades financieras para la RTM T. La financiación de la RTE T (procedente del programa RTE T) representa solo entre el 2% y el 4% de la inversión total en los proyectos prioritarios. La financiación europea total ascendió a menos del 15% (préstamos del BEI no incluidos) para estos proyectos, principalmente gracias a los fondos regionales y de cohesión. En el caso de la RTM T, se podría tomar como punto de partida un porcentaje como el de la RTE T para la contribución de la UE.

Para el periodo 2007-2013, la Comisión Europea concedió una suma de 745 millones de euros al Fondo de Inversiones para la Vecindad (FIV ). Sin embargo, para que un proyecto pueda beneficiarse de los fondos del FIV debe ser presentado obligatoriamente por una institución financiera pública europea reconocida como admisible por el consejo de administración del FIV. Eso conlleva que el FIV no se considere un fondo para los países, sino más bien para las instituciones financieras y, por ello, se asimila a los préstamos de estas últimas.

No obstante, el FIV sigue siendo un mecanismo interesante que se debe tener en cuenta a la hora de buscar mecanismos financieros dedicados a la RTM T. En 2011, el grupo de trabajo sobre las infraestructuras del FET realizó un cálculo previo del coste de la creación de las infraestructuras previstas en la RTM T (el equivalente mediterráneo de la red global de la RTE T); este coste estimativo ascendía a 98.000 millones de euros. Para la red transmediterránea, el coste de la red central podría llegar a los 40.500 millones de euros, lo que hace que el coste anual de la red central de la RTM T sea de 2.700 millones de euros (de aquí a 2030).

Para entender las cifras de la posible contribución de la UE a este fondo de desarrollo de la RTM T, hay que saber que la financiación de la RTE T para 2014-2020 que se está analizando estará entre los 13.700 y los 21.700 millones de euros, lo que hace que cada país de la UE (en una distribución uniforme) tenga que aportar entre 500 y 800 millones de euros para financiar la parte de la red central en su territorio en el periodo 2014-2020. En otras palabras, la contribución de un solo país de la UE equivale a una financiación de entre el 2% y el 4% del coste total de la implantación de la red central de la RTM T. Estos cálculos sirven básicamente para mostrar que este mecanismo financiero no provocaría un aumento del presupuesto europeo asignado a las infraestructuras de los países vecinos, sino que se trataría, de hecho, de una redistribución de los gastos presupuestarios derivados del FIV y de los acuerdos de asociación.

En otras palabras, la creación de un mecanismo parecido al de la UE para la RTE T aplicado a la RTM T no exigiría esfuerzos financieros adicionales; solo obligaría a incrementar la coordinación y a optimizar la gestión de los recursos existentes para reorientarlos hacia este nuevo instrumento que, en el caso europeo, resulta de gran utilidad para los objetivos fijados.

Un fondo RTM T previsto para dentro de un plazo razonable de seis o siete años debería permitir, al final del ciclo de programación:

– el aumento de los estudios de viabilidad de los proyectos negociables con los bancos y la elaboración de los proyectos;

– la mejora de la gobernanza y la gestión vinculadas con los proyectos de transporte; – tomar ejemplo de la experiencia de la RTE T y el incremento progresivo de la importancia de los proyectos internacionales con respecto a las prioridades nacionales;

– la movilización, gracias al efecto palanca, como en Europa, de un mayor volumen de inversiones de los países del Mediterráneo del Sur en las infraestructuras de la red prioritaria de la RTM T;

– el aumento de la eficiencia y la reducción de los costes del tráfico internacional;

– la consolidación de las mejores prácticas en el transporte nacional e internacional;

– el fomento de la integración/interoperabilidad del sistema de transporte en la región.

En esta fase inicial, el objetivo de la creación de un fondo RTM T podría ser el de consolidar los procesos de cooperación iniciados en el sector del transporte en la región a principios de la década de los noventa, y especialmente desde 2005, y permitir una evolución progresiva de los países mediterráneos hacia una mayor cooperación. El énfasis en el transporte internacional debería facilitar el incremento de los flujos de intercambios Sur-Sur.