Gobernanza y apertura política en Marruecos

La reforma del sistema político y la modernización de las instituciones son la clave del cambio. De ellas depende la modernización del sector económico.

Mohamed el Ayadi

La promoción de la buena gobernanza se ha convertido hoy en leitmotiv de las instituciones financieras internacionales. Por gobernanza se entiende “las tradiciones e instituciones por las que se ejerce la autoridad en un país por el bien común. Incluye el proceso mediante el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados, la capacidad gubernamental para elaborar y poner en práctica políticas sensatas, así como el respeto por parte de la ciudadanía y el Estado de las instituciones que rigen sus interacciones económicas y sociales” (Kaufmann, D., Kraay, A., y Zoido-Lobatón, P., “Aggregating Governance Indicators”, World Bank Policy Research Working Paper nº 2195, Washington DC, 1999a). “En general, se distinguen seis aspectos en la gobernanza: el carácter democrático de las instituciones públicas, la inestabilidad política y la violencia, la eficacia de los poderes públicos, el peso de las normativas, la primacía del derecho y, por último, la lucha contra la corrupción.” (Duc, Cindy; Lavallée, Emmanuelle, Les bases de données sur la gouvernance, EURIsCO, Université Paris Dauphine).

Estos criterios permiten comprender mejor las causas y consecuencias de la mala gestión de los asuntos públicos. Asimismo, su puesta en práctica permite presionar a los dirigentes para que ejerzan una buena gobernanza. Los nuevos programas de ayuda internacional, en particular americanos (Millenium Challenge Account), de la Unión Europea (UE) y de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional se basan cada vez más en estos criterios de buena gobernanza. Los déficit en gobernanza pública en Marruecos han dado pie a varios informes de expertos. Los más recientes, obra del BM, incluyen en la lista negra las disfunciones de sectores clave como la administración y la justicia o la gobernanza pública en general. Según el informe publicado en septiembre de 2003 por el BM, titulado Une meilleure gouvernance pour le développement au Moyen Orient et en Afrique du Nord, la gobernanza pública es más débil en los países de la región MENA que en otras regiones de nivel similar.

En Marruecos, la gobernanza pública constituye un grave hándicap para el desarrollo del país. Los autores del informe entienden por gobernanza pública “el ejercicio de la autoridad en nombre de la población”, lo cual remite a la naturaleza del sistema político y al funcionamiento de las instituciones. La organización institucional se considera un factor del crecimiento. La correlación entre la esfera política y la económica es el elemento fundamental del informe del BM. A diferencia del punto de vista tradicional de las instituciones financieras mundiales –en particular del BM, que, hasta los años ochenta, sacrificaba la democracia en pro del crecimiento económico–, según el nuevo informe el crecimiento depende de la buena gobernanza, y ésta de la democracia. La buena gobernanza no es otra cosa que “el ejercicio de la autoridad para respetar la integridad, los derechos y las necesidades de todos en el seno de un mismo Estado”.

El déficit en este sentido es patente, y se traduce en deficiencias en dos apartados. El primero es la magnitud de las desigualdades entre la ciudadanía derivadas de la mala gobernanza. La igualdad depende de la buena gobernanza, y ésta requiere lo que los autores del informe del BM denominan “la inclusión”, que “garantiza igualdad de trato y da a todos la posibilidad de tomar parte en el proceso de gobernanza”. Esta forma de participación y de control “protege los derechos fundamentales de los ciudadanos, garantiza la igualdad ante la ley, permite a la ciudadanía participar en la gobernanza y proporciona a todo el mundo las mismas oportunidades para acceder a los servicios públicos”. El segundo apartado donde la falta de buena gobernanza también se hace patente es el de las deficiencias en cuanto a responsabilización de políticos y funcionarios. La “responsabilización” se define como la obligación de rendir cuentas, tanto si ello conlleva sanciones como recompensas. Sin embargo, en Marruecos son legendarias las carencias del servicio público.

Como consta en el informe del BM, lo que se pone en entredicho no es tanto la calidad de las administraciones como los mecanismos de gobernanza, esto es, la escasa responsabilización, lo que perjudica la prestación de servicios públicos: “El reto de la gobernanza no reside en la elección de buenos dirigentes (…). Se trata de garantizar que el proceso de selección, renovación y cambio de gobernantes, así como la concepción, discusión, adopción y aplicación de las políticas, brinden a toda la ciudadanía la ocasión de participar en el diálogo y de pedir cuentas al gobierno, para que actúe en pro de su interés”. La responsabilización, por definición, depende de otros factores, en particular de la transparencia, con su corolario de disponibilidad de información sobre el funcionamiento del servicio público y sobre lo que hace el gobierno. El respeto de la ética del servicio público también forma parte del dispositivo de buena gobernanza, donde el rendimiento es debidamente reconocido. En este capítulo, las carencias son abundantísimas, según se desprende de los distintos informes sobre el funcionamiento de la administración pública en Marruecos. Para una buena gobernanza, se requieren otros ingredientes.

Además de la transparencia, hay que circunscribirse a una de las prácticas esenciales de un régimen democrático: el cuestionamiento moderado según el grado de apertura de las instituciones políticas, el respeto de las libertades civiles y la libertad de prensa. El debate público es esencial para la buena gobernanza. Una de sus variables es la libertad de prensa y el derecho de acceso a la información sobre el gobierno. Marruecos siempre ha contado con una prensa libre y contestataria: la de los partidos políticos de la oposición. Es un buen ejemplo del régimen de multipartidismo adoptado tras la independencia. Gracias a la existencia de partidos políticos fuertes opuestos al régimen, esa clase de periodismo se ha perpetuado, ofreciendo un espacio creíble para el debate público. La liberalización del régimen durante la década de los noventa permitió la emergencia de la prensa independiente, que participa ampliamente en el debate público.

La ley de la prensa adoptada en 2002 (dahir nº1-02-207 del 25 rejeb 1423/3 de octubre de 2002) aportó un nuevo marco jurídico a la práctica periodística en Marruecos. Ahora bien, más que la libertad de prensa, lo que contribuye a instaurar una buena gobernanza es la garantía de las libertades individuales. No obstante, la evolución del sistema en este apartado es muy lenta, con unas resistencias aún muy fuertes en el seno del Estado, en particular en los aparatos de la autoridad.

La apertura política

La estabilidad política adquirida por el régimen durante las décadas de los setenta y ochenta, así como el consenso de la clase política marroquí sobre la opción democrática, habían contribuido de modo determinante a la nueva postura de la monarquía y a la apertura política del sistema. También debe tenerse en cuenta el impacto de los factores exógenos. Se trata de elementos influyentes en el proceso, en la medida en que la apertura del sistema político marroquí se producía en un momento en que el mundo asistía a una ola de democratización tras la caída del muro de Berlín, en 1989. Asimismo, coincidió con la generalización del respeto de los derechos humanos y la democratización, cada vez más presente en las relaciones entre los Estados democráticos del Norte y los países del Sur. Cada vez más, los acuerdos internacionales y bilaterales están condicionados por el respeto de los principios de la democracia y de los derechos humanos.

Marruecos, signatario del Partenariado Euromediterráneo, como los otros 26 socios, debía cumplir con su compromiso de respetar cierto número de principios, en particular en la esfera política, sobre todo en lo que concierne a los derechos humanos y la democracia. Desde principios de los años noventa, Marruecos ha mejorado considerablemente su imagen, especialmente en materia de derechos humanos, democratización del sistema y del estatus jurídico de la mujer en cuanto a igualdad entre sexos (reforma del Código de la Familia, 2004). Al promulgarse una nueva Constitución en 1992, en cuyo preámbulo se afirmaba la adhesión a los principios de los derechos humanos, había oficializado esta orientación, que abriría la puerta a la alternancia consensual de 1998. Dentro y fuera de las fronteras del país, esta alternancia fue acogida como una evolución positiva en la democratización del régimen político marroquí.

El informe anual del programa MEDA 2000, remitido por la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, establece: “El proceso de apertura política, proseguido por el rey Mohamed VI tras acceder al trono en 1999, a través del gobierno de Abderramán Yusufi, ha situado a Maruecos en el puesto más avanzado de la región en este sentido. Los procesos de descentralización administrativa y de desarrollo de la sociedad civil están generando efectos realmente positivos en la democratización del país…”. Según el documento de estrategia por países 2002-06, Marruecos se ha adentrado en un proceso de democratización y consolidación del Estado de Derecho. En las últimas décadas, la vida política marroquí ha conocido varios acontecimientos. Los más importantes son: las reformas constitucionales (1992 y 1996), la alternancia consensual con la llegada al poder de la antigua oposición ligada al marco del bloque democrático (al-Kutla al-democratiyya) (1998), la sucesión dinástica (1999) y las elecciones convocadas bajo el nuevo monarca (2002 y 2003, 2007).

La reforma constitucional

El 13 de septiembre de 1996, Marruecos adopta una nueva Constitución por medio de un referendo. Es la quinta en la historia de la independencia del país (1962, 1970, 1972, 1992, 1996). La reforma constitucional de 1996 no cuestionó las bases políticas del sistema establecido en la primera Constitución del país (1962) y en las reformas posteriores. El sistema sigue girando en torno al rey. El monarca reina y gobierna. La Constitución de 1996 no introdujo ningún cambio en el sistema político marroquí en cuanto a la naturaleza de la monarquía, el poder del rey y la relación del Estado con la religión al reproducir los principales artículos, en particular el 6, 19 y 23, que confirman el carácter sagrado de la persona del rey como cabeza visible de los creyentes y del Islam como religión del Estado. En cambio, revisa 57 artículos de los 108 de que consta (en lugar de los 102 de la de 1992).

El bicameralismo casi integral constituye un cambio notable introducido en 1996 en la institución legislativa. El nuevo texto adopta el régimen de las dos cámaras (artículo 36) con la creación de la cámara de consejeros (artículo 38), que cuenta con casi las mismas prerrogativas que la cámara de diputados (artículo 37). El control administrativo del Estado confiado a los gobernadores también fue objeto de una modificación muy significativa en el plano político. Se reforzó el poder del gobernador, confirmado como el representante del Estado y responsable de las funciones locales, esto es, las funciones exteriores de la administración y los municipios (artículos 101 y 102). La atribución del estatus de representante del Estado al gobernador dota de legitimidad constitucional al poder, ya central y hegemónico, del Ministerio del Interior en el sistema político marroquí.

Elecciones e integración de los islamistas en el juego político

Todas las elecciones organizadas bajo el reino de Hassan II se amañaron y orientaron a gusto de la voluntad de la administración. En cambio, para las principales fuerzas políticas del país, los comicios convocados durante el reinado de Mohamed VI constituyen un verdadero progreso en el camino de la democratización del sistema. Las legislativas del 14 de noviembre de 1997 fueron las primeras elecciones en que se autorizó la participación de los islamistas. Lejos de reflejar el verdadero peso de esta corriente, los resultados revelaron las intenciones del poder con respecto a los islamistas. Se les abrió la puerta para acceder al Parlamento, pero el peso que se les asignó no les permitía contar con un grupo parlamentario.

Con una representación limitada a nueve diputados, fueron sometidos a una prueba de acceso durante esta legislatura. A base de elecciones parciales y transfuguismo de diputados, los islamistas acabarán sumando los 14 diputados necesarios para constituir un grupo parlamentario durante esa legislatura. El movimiento islamista, una vez legalizado, obtendrá el pleno reconocimiento en las legislativas de septiembre de 2002. Con 42 diputados (seis de ellos mujeres) en la primera cámara del nuevo Parlamento, el Partido Justicia y Desarrollo (PJD) se sitúa entre las tres principales fuerzas políticas del país (detrás de la Unión Socialista de Fuerzas Populares-USFP y el Istiqlal). Esta posición se reafirmará en las legislativas de septiembre de 2007 (segunda formación, con 46 diputados, por detrás del Istiqlal).

La sociedad civil y los derechos humanos

Aunque Marruecos cuenta ya con una larga tradición asociativa, actualmente asistimos a una emergencia de estructuras asociativas sin precedentes, debido a cambios políticos y sociales internos, pero también a las peticiones de las instancias internacionales. Se estima que el número de asociaciones existentes en Marruecos asciende a más de 30.000. El movimiento asociativo se estructura, se consolida y dota el capítulo político, social y económico de una visión que va más allá del simple papel de animación cultural y deportiva, para erigirse en movimiento ciudadano que hace oír sus propuestas. Actualmente la sociedad civil trabaja en un amplio abanico de campos, en particular la mejora de la gobernanza, la lucha contra la corrupción, la defensa de los derechos humanos, de los derechos de la mujer y los derechos culturales.

El problema de los derechos humanos surgió en Marruecos hacia finales de los años setenta, de la mano del tema de los prisioneros políticos, en una coyuntura marcada por violaciones graves de los derechos humanos y la represión en todos los frentes de los movimientos de opinión y contestación. La acción de las víctimas, dentro y fuera del país, con el apoyo de las intervenciones de organizaciones internacionales (Amnistía Internacional, Pen Club, Human Rights Watch…), sumada a la postura de denuncia de los partidos políticos de la oposición, tuvo un impacto considerable en la evolución de este asunto en Marruecos. Las primeras liberaciones de presos políticos, en 1989, seguidas de la gracia real, en 1994, concretizarán la apertura del espacio político en Marruecos y darán sentido a lo que se ha llamado proceso democrático.

La alternancia consensual, con el gobierno de coalición en 1998, seguida por la llegada al trono de Mohamed VI, dio un nuevo impulso al proceso. Durante los años noventa, Marruecos ratificó varios convenios internacionales relativos a los derechos humanos, concretamente la Convención contra la Tortura, los tratados para la eliminación de toda forma de discriminación de la mujer y las convenciones sobre los derechos del niño. La creación del Consejo Consultivo de Derechos Humanos (CCDH), en mayo de 1990, viene a sumarse a esta etapa. A propuesta de este organismo, el dahir de 1935, relativo a la represión de manifestaciones contrarias al orden público y ataques al respeto a la autoridad sería derogado el 4 de julio de 1994. Asimismo, el 11 de noviembre de 1993 fue designado un ministro adjunto al primer ministro, responsable de derechos humanos. Este marco general nacional, junto con los datos relativos a la coyuntura internacional, ha permitido un rápido desarrollo del movimiento de los derechos humanos en los últimos años en Marruecos.

Las reformas constitucionales de 1992 y 1996 también marcan la consagración en el plano institucional, en el preámbulo de la Constitución, de los principios de los derechos humanos: “Consciente de la necesidad de inscribir su acción en el marco de los organismos internacionales, de los que es miembro activo y dinámico, el Reino de Marruecos suscribe los principios, derechos y obligaciones que se desprenden de las cartas de dichos organismos y reafirma su respeto de los derechos humanos tal como se reconocen universalmente.” En enero de 2004, estos logros recibieron el apoyo de la creación por parte del monarca de la comisión Instancia Equidad y Reconciliación, responsable de proceder, en un plazo determinado, a una evaluación global de las violaciones anteriores y de la resolución de los casos de desapariciones forzadas y detenciones arbitrarias, así como de llevar a cabo las pesquisas correspondientes a los casos de desaparecidos no aclarados.

Las organizaciones de derechos humanos son hoy los verdaderos interlocutores de los poderes públicos en este terreno. La acción de la AMDH (Asociación Marroquí de Derechos Humanos, fundada en 1979), la OMDH (Organización Marroquí de Derechos Humanos, creada en 1988) y el Foro Justicia y Verdad (fundado en 1999) es hoy determinante en la esfera de los derechos humanos en Marruecos.

Conclusión

No hay duda de que la democratización del régimen político marroquí se ha acelerado con el gobierno de alternancia (1998) y la sucesión dinástica (1999), pero el proceso como tal sigue en marcha. El cambio más notable se refleja en los textos, que traducen las distintas leyes promulgadas durante la década de los noventa. La realidad aún es prisionera de las prácticas del antiguo sistema. La entrada en vigor de estas leyes parece estar llevando más tiempo del necesario. Lo mismo puede decirse de la mejora de la gobernanza, donde los cambios son más perceptibles en el terreno de los proyectos que en el de la mejora efectiva del funcionamiento de la gobernanza pública.

Esta conclusión es particularmente válida para la reforma de dos apartados: la administración y la justicia. La reforma del sistema político y la modernización de las instituciones son la clave de la reforma. De ellas depende la modernización del sector económico, así como su saneamiento. Un Estado autoritario omnipresente con una administración tan farragosa como derrochadora e ineficaz constituyen el principal obstáculo para todo proyecto de reforma.