Egipto: los desafíos constitucionales

Los vínculos entre Estado y religión, el lugar del ejército y la elección de un régimen presidencial o parlamentario, principales desafíos de la transición democrática.

Nathalie Bernard-Maugiron

E l viernes 29 de julio de 2011, las c orri entes islamistas egipcias realizaron una demostración de fu erza al organizar la mayor manifestación desde la caída del presiden te Hosni Mub arak y enarbolaron en ella banderolas en las que se podía leer: “El Corán es nu es tra Co nsti tu ción” ; “No a los p rin c ipios supraconstitucionales”; “El islam es la solución”; y “Egipto es un Estado islamista”. Los grupos liberales y seculares acusaron a los Her man os Musulma nes, los salafistas y a Gamaa al Isla miya de ha ber roto e l acuerdo firmado antes de la manifestación, según el cual todas las corrientes políticas debían u nirse en torno a unas reivindicaciones comunes. Asimismo, recordaron que tres semanas antes, el día de la manifestación del viernes 8 de julio, ellos mismos habían aceptado renunciar a su consigna de “La Constitución primero” para preservar la unidad nacional y evitar el boicot por parte de los grupos islamistas.

El debate constitu c i onal en Egipto, desp ués de h aberse centrado durante mucho tiempo en el orden que debían seguir las próximas etapas del proceso de transición democrática (elecciones legislativas/elecciones presidenciales/Constitución), se ha desplazado a la cuestión de la aprobación previa o no de principios supraconstitucionales. Estos debates de técnica constitucional , normalmen te reservados a los juristas más importantes, apasionaron y dividieron por igual a la clase polí tica egipcia durante todo el verano de 2011. De hecho, tras estas cuestiones jurídicas se adivinaba una lucha política entre liberales y partidarios de un Estado laico (“civil”) y partidarios de una reislamización del derecho y de las instituciones.

Por otro lado, se acusaba alternativamente al ejército, situado entre los dos bandos, de seguir el juego a los islamistas al orga nizar las elecciones legislativas antes de la redacción de la Constitución, y luego a los l ibera l es y a los laicos a l acept ar la adopci ón de principios s uprac onstit ucional es con el propósito de crear la futu ra Asa mblea Co nstit uyente. Pero, en última instancia, ¿actuaba el ejército por su propia cuenta y trataba únicamente de p roteger sus intereses estratégicos a fin de consagrar su derecho a la injerencia política en el futuro?

Los retos políticos de la hoja de ruta

Tras la caída de Mubarak el 11 de febrero de 2011 y la transferencia de sus poderes al Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (CSFA), la unidad nacional empezó a resquebraja rse y las diferen tes corrientes políticas comenzaron a dividirse en torno a los distintos escenarios posibles para realizar la transición democrática. Durante meses, el principal tema de conflicto fue el orden a seguir en el proceso de reforma institucional. Los liberales se basaban en el modelo tunecin o para exigir la elaboración de una nueva Constitución antes de que se celebren las elecciones legislativas. Para ellos, la Constitución tenía que ser prioritaria ya que es donde se sientan las bases de las institucion es .

De hecho, temían que las nuevas fuerzas políticas surgidas de la revolución del 25 de enero no dispusieran de suficiente tiempo ni de suficientes recursos financieros para organizarse antes d e la celebración de las elecciones parlamentarias, mientras que los Hermanos Musulmanes, estructurados, operativos y firmemente implantados sobre el terreno, se encontraban bien situados para imponerse en las elecciones.

Cierto es que habían anunciado que solo presentarían candidatos en el 50% de las circunscripciones electorales, pero nada impediría que miembros de la Hermandad se presentasen con la etiqueta de independientes y se incorporasen acto seguido al grupo del Partido Libertad y Justicia de los Hermanos Musulmanes en el Parlamento, que era la práctica habitual de los miembros del Partido Nacional Democrático (PND) en el poder antes de la caída de Mubarak. Sin embargo, lo que se decidiría en las elecciones legislativas iba más allá de la mera determinación de la mayoría parlamentar ia, ya que el artículo 60 de la Proclamación Constitucional del 30 de marzo de 2011, aprobada por el CSFA, según la cual debía regirse el periodo de transición, preveía que el nuevo Parlamento se encargara de nombrar a los miembros de la Asamblea Constituyente.

Por tanto, la corriente mayoritaria en el futuro Parlamento desempeñaría un papel fundamental en la composición de dicha Asamblea y tendría una influencia determinante sobre el contenido de la nueva Constitución. Los liberales temían que las corrientes islamistas, en caso de vencer en las elecciones legislativas, eligiesen una Asamblea Constituyente del mismo cariz político e introdujeran disposiciones en la Constitución con el fin de islamizar el sistema político y jurídico. En caso de que el CSFA se negara a modificar la hoja de ruta, pedirían al ejército que aceptara al menos un aplazamiento de las elecciones legislativas, para dar tiempo a los nuevos partidos a organizarse y a crear una base popular.

Por el contrario, según las corrientes islamistas, había que ceñirse a la hoja de ruta prevista por la Proclamación Constitucional. El artículo 60 fue aprobado mediante referéndum el 19 de marzo de 2011 y era, por tanto, la manifestación de la voluntad soberana del pueblo egipcio, a la que no se podía dejar de estar sometido. El pueblo había decidido elegir en primer lugar una Asamblea Legislativa y luego encargarle el nombramiento de los miembros de la Asamblea Constituyente. A pesar del respaldo de varios miembros del gobierno e incluso del primer ministro, el CSFA se negó a modificar la hoja de ruta. Los liberales interpretaron esta negativa como una confirmación de la existencia de una alianza entre el ejército y los Hermanos Musulmanes: el CSFA les garantizaba un lugar privilegiado en la escena política a cambio de comprometerse a respetar los privilegios del ejército y a controlar la calle para evitar los desórdenes.

Los liberales aportaron otros indicios que, según ellos, corroboraban sus sospechas. Desde el 13 de febrero, es decir, dos días después de la caída de Mubarak, el CSFA había nombrado un Comité de Reforma Constitucional encargado de enmendar varias disposiciones de la Constitución de 1971, a la cabeza del cual colocó a Tarek al Bishri, un ex vicepresidente del Consejo de Estado conocido por su proximidad a los medios islamistas ilustrados. Además, la única corriente política representada en ese Comité era la de los Hermanos Musulmanes. Por aquel entonces, a los liberales también les había sorprendido la precipitación con la que el CSFA había llevado a cabo el proceso de reforma constitucional, instando al Comité a que acabara su labor en un plazo de 10 días. A continuación, las enmiendas se sometieron a referéndum el 19 de marzo.

Los liberales se preguntaban cuáles eran las razones para semejante precipitación, que no les dejaba tiempo para organizarse y explicar a la población la transcendencia estratégica y política de dicho referéndum. Las sospechas aumentaron debido al apoyo incondicional de los grupos islamistas a las enmiendas y al hecho de que no dudaron en trasladar el debate al terreno religioso para convencer a la población de que votara a favor.

Mientras que las reformas sometidas a referéndum se referían a la organización de los comicios presidenciales y parlamentarios, al procedimiento de reforma de la Constitución, a la eliminación de una disposición que autorizaba la adopción de una ley antiterrorista liberticida, al nombramiento de un vicepresidente y a las condiciones para declarar el Estado de emergencia, los Hermanos Musulmanes habían llevado a cabo una campaña enérgica a favor del sí, al afirmar que un voto negativo conllevaría la desaparición del artículo 2 de la Constitución de 1971, que convertía a la sharia en la fuente principal de la legislación y habían recibido el apoyo incondicional de los salafistas (unos musulmanes ultraconservadores que aparecieron en la escena política tras la caída de Mubarak, que incluso llegaron a afirmar que votar sí era un deber religioso).

En realidad, la principal preocupación de los grupos islamistas era que se aprobaran las enmiendas, cualquiera que fuese su contenido, para que el proceso de reforma pudiera seguir su curso y alcanzar la etapa siguiente: las elecciones legislativas. En el otro extremo, la mayoría de los grupos liberales y laicos, al igual que los jóvenes revolucionarios y los coptos, habían realizado un llamamiento para votar en contra de las enmiendas, como señal de protesta contra el procedimiento de elaboración, contra su carácter limitado y contra el contenido discutible de algunas de ellas. Según ellos, la Constitución de 1971, a la que consideraban responsable de la trayectoria autoritaria del expresidente, debía abolirse totalmente y no solo enmendarse.

Finalmente, las enmiendas se aprobaron por una mayoría aplastante del 77,2%, con un índice de participación del 41%. Aunque es probable que un número importante de votantes se pronunciara a favor con el único propósito de acelerar el restablecimiento del orden y de la estabilidad en el país y de poner fin al gobierno militar, este resultado se consideró un triunfo de los movimientos islamistas y del CSFA. A los liberales les sorprendió la forma en que el ejército abordó el proceso de reforma constitucional porque, menos de dos semanas después del referéndum, la Constitución de 1971, suspendida el 13 de febrero y enmendada el 19 de marzo, fue finalmente abolida y sustituida por la Proclamación Constitucional del 30 de marzo, que incluía las nueve enmiendas aprobadas por referéndum, pero que no fue sometida a la aprobación popular.

La enmienda de la ley de partidos políticos, que exigía que cualquier partido nuevo presentara el apoyo de al menos 5.000 miembros fundadores, frente a los 1.000 de antes, reforzó las acusaciones de pacto secreto entre el ejército y los partidos islamistas. ¿Cómo podrían reunir las nuevas corrientes políticas tantas firmas antes de las próximas elecciones parlamentarias? Además, la ley preveía que la lista de apoyos debía publicarse íntegramente en dos diarios nacionales, con el coste especialmente elevado que esto conlleva, sobre todo para los jóvenes líderes que carecen de recursos financieros.

Finalmente, la elección del nuevo sistema electoral acabó por convencer a los liberales de que el CSFA trataba de favorecer a las corrientes islamistas, firmemente implantadas en el plano local. Instauró un sistema mixto, en el que la mitad de los escaños de la próxima Asamblea Legislativa se atribuiría por medio del sistema de distritos uninominal, y la otra mitad, por medio del sistema de lista. Ahora bien, los liberales defendían la adopción de un sistema totalmente proporcional y rechazaban el uninominal mayoritario al que acusaban de ser el origen de la corrupción y de la violencia que habían caracterizado las elecciones durante el mandato de Mubarak, y de favorecer al candidato que contara con una fuerte implantación local y con redes familiares y tribales.

Según ellos, el sistema proporcional, por el contrario, habría permitido poner de relieve los programas y la ideología de los partidos y garantizar una mayor representación de las minorías religiosas y de las mujeres. Los Hermanos Musulmanes, sin embargo, también criticaron el sistema electoral al considerar que favorecía a los miembros del antiguo PND, ya que les permitía presentar su candidatura a la mitad de los escaños como independientes. El 18 de julio de 2011, el CSFA anunció que las elecciones legislativas, inicialmente previstas para septiembre, se aplazarían hasta noviembre debido a la complejidad del sistema electoral y para permitir que se pusiera en marcha la logística electoral.

Unos días antes, el Consejo había anunciado la futura aprobación de principios supraconstitucionales que se impondrían a la próxima Asamblea Constituyente. Estos dos anuncios provocaron una reacción de protesta y rechazo por parte de los partidos islamistas, que acusaron al CSFA de haber cedido a las presiones de los partidos liberales.

¿Hacia la aprobación de principios supraconstitucionales?

El 12 de julio de 2011, el CSFA anunció su intención de aprobar una declaración de principios fundamentales en la que debería basarse la futura Constitución. Una vez aprobados por las “fuerzas nacionales” y por el CSFA, estos principios se impondrían a la Asamblea Constituyente. No podrían ser modificados o derogados y se podría asignar al Alto Tribunal Constitucional el control del cumplimiento de su carácter supraconstitucional. El Consejo también anunció que este futuro documento contendría directrices para facilitar la elección de los 100 miembros de la próxima Asamblea Constituyente.

Estos últimos se elegirían fuera del Parlamento; 80 de ellos representarían a las diferentes corrientes políticas, religiosas, sociales o intelectuales y serían nombrados por sus respectivos grupos de pertenencia y los otros 20 se elegirían entre las personalidades públicas y expertos en derecho constitucional. Para impedir posibles conflictos de intereses, ninguno de ellos podrá ejercer una función política o representativa durante cinco años. Sin embargo, el CSFA no precisó ni la composición del comité encargado de elaborar estos principios supraconstitucionales, ni la lista de disposiciones que desearía que se consagraran.

Este anuncio fue bien recibido por los liberales, quienes tras el fracaso de su intento de modificar la hoja de ruta, habían centrado sus esfuerzos en la lucha en favor de la aprobación de esta lista de principios supraconstitucionales, con la esperanza de que consagraran el carácter civil –y aconfesional– del Estado egipcio, además del principio de no discriminación y de libertad religiosa, junto a otros derechos fundamentales. Así, varias fuerzas y personalidades políticas, como Mohamed el Baradei o Hisham al Bastawisi (candidatos presidenciales), la Alianza Democrática (coalición formada por una treintena de partidos políticos), el Consejo Nacional (expertos reputados e independientes) y el Instituto de El Cairo para el Estudio de los Derechos Humanos (ONG), habían presentado diferentes proyectos e incluso una carta elaborada por Al Azhar, en la que esta institución religiosa afirmaba que era partidaria del establecimiento de un Estado aconfesional.

Los grupos islamistas rechazaron categóricamente esta iniciativa ya que temían que limitara la libertad de la próxima Asamblea Constituyente. Asimismo, pidieron que se precisara la composición de las “fuerzas nacionales” a las que se supone se consultará durante el procedimiento de aprobación de los principios supraconstitucionales. Unos grupos salafistas afirmaron que los principios constitucionales derivan de la sharia y que colocar unas disposiciones por encima de la Constitución equivaldría a colocarlas por encima de la ley de Dios, mientras que solo Dios está por encima de los hombres. También criticaron los límites impuestos a la libertad de elección de la Asamblea Constituyente por parte del Parlamento, al estimar que no se debería limitar el poder de elección de este último.

Sin embargo, aunque satisfechas por la perspectiva de la aprobación de una carta supraconstitucional que pueda consagrar el carácter aconfesional del Estado egipcio, así como un determinado número de valores fundamentales, las corrientes liberales, ante las declaraciones de algunos miembros del CSFA, empezaron a temer que los militares aprovechasen para perpetuarse en su papel político de dirigentes del Estado. De hecho, el CSFA podría consagrar como principio supraconstitucional su poder de injerencia en los asuntos civiles del Estado, como garante del cumplimiento de los ideales de la revolución y del buen funcionamiento de las instituciones.

Es verdad que algunas de las corrientes y personalidades políticas liberales, como el juez reformista Al Bastawisi, habían reclamado ese papel político para el ejército, siguiendo el modelo de Turquía. El CSFA siempre ha proclamado que es partidario de la protección y del cumplimiento de los objetivos de la revolución del 25 de enero y su determinación de devolver el poder a los civiles tan rápidamente como sea posible. Sin embargo, no parece dispuesto a desvincularse totalmente de la vida política. Aunque ha afirmado que no presentaría ningún candidato a las elecciones presidenciales y no ha anunciado su apoyo a uno u otro de los candidatos declarados, surgen dudas sobre la sinceridad de su determinación de querer llevar a cabo una reforma política y de organizar una verdadera transición democrática.

Por esa razón, algunos observadores subrayan que el CSFA ya se encargó de legitimar constitucional y unilateralmente su papel en la dirección de las instituciones, cuando se produjo la aprobación de la Proclamación Constitucional, en la que añadió una disposición totalmente nueva que consagra su función hasta la celebración de las elecciones parlamentarias y presidenciales. Mediante esta disposición, que ha constitucionalizado sus atribuciones de presidente y de legislador interino, el Consejo se ha convertido en un actor constitucional, y ya no solo revolucionario, sin que, no obstante, ni esta disposición, ni el conjunto de la Proclamación Constitucional, sean sometidos a la aprobación del pueblo.

Puede que el CSFA desee repetir la experiencia con la nueva Constitución. El hecho de que parezca que el CSFA carece de una verdadera visión de futuro para Egipto refuerza la sensación de desconfianza hacia él. Su forma de gestionar el periodo de transición, a menudo dificultosa, deja una sensación de improvisación y de falta de visión a largo plazo. Además, las distintas corrientes políticas reprochan al CSFA que haya tomado decisiones unilaterales, sin diálogo nacional, y la falta de transparencia que rodea al proceso de reforma institucional y legislativa.

Conclusión

Ahora que parece que se ha establecido definitivamente la hoja de ruta y que los plazos ya no deben modificarse, las distintas fuerzas van a poder centrarse en los futuros principios supraconstitucionales y en la elaboración de la Constitución. Los principales desafíos constitucionales se articulan en torno a los vínculos entre el Estado y la religión, el lugar del ejército en el nuevo sistema político y en la elección de un régimen presidencial o parlamentario.

Todas las corrientes políticas, incluso las más recientes, han aceptado por el momento situarse en el terreno de la legitimidad democrática y constitucional para debatir el futuro de Egipto, al basar sus argumentaciones en los conceptos de voluntad nacional, soberanía del pueblo y el principio representativo. Los liberales se ven enfrentados a un dilema: la introducción en la Constitución de una disposición que obligue al ejército a proteger la democracia y el carácter civil y laico del Estado permitiría contener los efectos de la influencia islamista, pero entrañaría el riesgo de poner en peligro dicha democracia, al autorizar a los militares a intervenir en la gestión política del Estado. Sin embargo, parece que algunos se resignan a ello, como parece que la mayoría de las corrientes liberales se resigna a conservar como un último recurso en la nueva Constitución la disposición que convierte los principios de la sharia en la fuente principal de la legislación.

Es verdad que hasta ahora esta disposición solo había tenido un efecto limitado a nivel jurídico, especialmente gracias a su interpretación estricta por parte del Alto Tribunal Constitucional. Pero también es verdad que la interpretación puede cambiar si el intérprete no es el mismo. Por otra parte, si bien las corrientes liberales lucharon contra el sistema en gran medida presidencialista instaurado por la Constitución de 1971, han acabado, ante la fuerza de los movimientos islamistas, por abogar por que la próxima Constitución adopte un régimen presidencial y no parlamentario. Las próximas elecciones legislativas, y las presidenciales, tendrán por tanto una importancia determinante.

El hecho de que el ejército se haya negado a recibir observadores internacionales poniendo como pretexto que así protege la soberanía egipcia, ha levantado importantes inquietudes en cuanto a la voluntad de que estas elecciones sean transparentes e íntegras. Algunas corrientes políticas empiezan a lamentar que se haya abolido la Constitución de 1971 y consideran que podría haberse reformado, lo que habría permitido delimitar los ámbitos abiertos a debate. Otras, preocupadas por el ascenso tanto de las fuerzas islamistas como del ejército, se preguntan si no han dejado que les arrebaten su revolución y sus ideales. De hecho, la defensa de la sharia y la instauración de un Estado militar no formaban parte de las consignas de la revolución del 25 de enero de 2011.