Descentralización y democracia son dos temas recurrentes dentro y fuera del Magreb. Ciertamente, desde la independencia de los tres Estados (Argelia, Marruecos, Túnez), se han realizado esfuerzos importantes en lo que concierne a la adaptación de las relaciones entre el centro y la periferia y de la democratización del poder a nivel territorial, aunque sólo sea mediante la extensión de las competencias en beneficio de las colectividades territoriales.

Pero una cosa es segura, los tres países del Magreb no logran salir de las lógicas del Estado-nación iniciadas desde la independencia que sobreentienden objetivos de centralidad y de monopolio de la acción pública. Más allá de las divergencias de opciones ideológicas que se afirman en el voluntarismo de los gobernantes, el objetivo es el mismo: afirmarse como poder legitimante sin la existencia de contrapoderes autónomos para asegurar la unidad de la nación y hacer frente a la doble prueba de la modernización económica y del cambio social.

Los Estados-nación

La legitimación del poder del Estado, o más exactamente el refuerzo de la posición de éste en el tejido social y territorial, parece ser una de las prioridades en esta fase de reconstrucción política iniciada a partir de la independencia. Eso modificó las modalidades y el contenido del ejercicio del poder en relación al territorio con la política.

Aún hoy, frente al auge de los radicalismos de todo tipo y la emergencia de fuerzas identitarias bajo la cobertura de lo “étnico” o del islamismo, los Estados del Magreb persiguen con lentitud el proceso de descentralización y de democratización. Por una parte, la apropiación del territorio por el Estado es necesaria para su supervivencia; por otra, frente a la población, el Estado-nación (que sigue operativo en el Magreb) parece el medio más cómodo de movilizar a las componentes sociales del país. Se esperaba todo de la nación y curiosamente aún hoy se espera todo del Estado, después de los intentos de descentralización y democratización inacabados o no logrados.

Los países del Magreb han seguido fundamentalmente marcados por la influencia del modelo colonial francés; modelo impuesto por la “voluntad de poder” y avalado después de la independencia por los tres países. La concepción del territorio-sujeto determinó la del territorio-función, en el sentido de que la influencia del Estado se ejercerá sobre el espacio considerado como un apoyo periférico receptor de la voluntad central. En esta configuración, la descentralización, cada vez que interviene en las prácticas de reorganización territorial, sólo procede de un reforzamiento del poder del Estado.

¿Paradoja o demagogia? Las realidades locales en los tres países magrebíes son complejas y los Estados no han hecho más que complicarlas dando a la descentralización una concepción vacía o bien fagocitando los procesos de democratización por lo bajo mediante toda una serie de prácticas y de intervenciones malsanas; las dificultades de las experiencias electorales en los tres países del Magreb son conocidas y en el caso de Argelia, es la guerra civil la que permitió al Estado dar otro cerrojazo al sistema en nombre de la urgencia securitaria y de su estabilidad; el proyecto de descentralización y democratización local se vio así bloqueado a la espera de días mejores. Esa apropiación funcional del territorio por el poder central redujo naturalmente su dimensión democrática y causó una fuerte distancia entre territorio y población.

El ciudadano, que sólo vio un espacio cuadriculado y artificialmente creado, no se siente afectado por lo que ocurre a nivel local, tanto más por cuanto los textos que organizan el ejercicio del poder local no le ofrecen ninguna posibilidad de participación o de compromiso. De esa manera, la participación se reduce a una simple ficción jurídica. Esa crisis de la representación aclara la incompatibilidad que existe entre el sistema representativo y la democracia descentralizada.

Como mucho, aunque han sido varias veces revisadas, la descentralización y la democracia local permanecen, sin embargo, en el estadio del discurso político y del bricolaje jurídico tanto más por cuanto no existe un solo gobierno en el Magreb que no haya hecho de ellas un fondo de comercio. Este recordatorio es importante para comprender los fundamentos políticos de la ósmosis y de la evolución del sistema en sus contradicciones y sus dinámicas. Aunque la descentralización y la democracia no hayan faltado nunca en los discursos políticos de los dirigentes magrebíes, en la práctica, las opciones de territorialización y de organización del poder local tenían como vocación reforzar el dominio y la presencia del Estado.

Las circunscripciones administrativas

Los diferentes tipos de circunscripciones administrativas se han desarrollado en esa perspectiva en detrimento de las colectividades locales y la primacía de los agentes de autoridad sobre los elegidos. Notaremos a este efecto que incluso si con mucha frecuencia las circunscripciones administrativas van acompañadas de colectividades locales, los elementos de centralización prevalecen. A este respecto, si los tres países del Magreb han hecho gala de una gran imaginación en su organización territorial, sobre todo a partir de finales de los años setenta, inspirándose al mismo tiempo en el sistema francés, no han dejado de insistir en la primacía de la unidad sobre la diversidad; la descentralización, tal como ha sido organizada y practicada, no ha expresado en ningún momento ninguna autonomía de las colectividades locales.

El caso marroquí es ilustrativo a ese respecto particularmente durante todo el periodo del rey Hassan II en que el territorio formaba parte del dominio no negociable ya que era la autoridad real la que ajustaba y regulaba el territorio en función de sus contingencias políticas. Hoy las cosas han evolucionado, ya que la monarquía garantiza plenamente su función de unidad nacional y, en ese caso, la descentralización y la democracia local no pueden más que contribuir a su arraigo. Vemos como las monarquías modernas, y particularmente la española, han hecho de la autonomía de las colectividades locales un lugar de expresión de las identidades colectivas y sobre todo de la cohesión social, mientras que en Argelia y Túnez –regímenes de carácter republicano– la descentralización está sujeta a los imponderables de los cambios de equipo en el poder. Este debate sobre el futuro de la descentralización volvió a aparecer en un nuevo marco, el de la regionalización, en los tres países del Magreb.

Es bueno constatar que aún hoy, el Estado magrebí abriga suspicacias con respecto a la región. De los tres países del Magreb, ningún Estado ha llegado a instalar realmente un contrapeso a la centralidad y nos encontramos ante una contradicción de gran envergadura: ¿cómo acelerar el proceso de regionalización para poner remedio a la ineficacia del Estado? La centralización parece haber alcanzado un umbral que permite a los Estados del Magreb ejercer un dominio completo sobre el espacio territorial. En efecto, a principios de los años noventa, el dominio del espacio nacional parecía definitivamente logrado.

Por primera vez en la historia de los tres países, su respectivo territorio estaba controlado por una fuerte presencia administrativa. Los dramáticos sucesos de Argelia demuestran, sin embargo, que ese dominio es muy relativo y puede ponerse en tela de juicio con la profundización de la crisis económica, social y política que sufren, desigualmente, los tres países. En Marruecos, el conflicto del Sáhara tiene la ventaja de marcar el final de una centralidad que ha presidido el país y convertido en ineficaz y mortífero el funcionamiento de la administración.

En ese contexto de gestión centralizada por arriba que acarrea una especie de gobernanza moribunda, los tres Estados han desarrollado, cada uno a su manera, una política de liberalismo, en el plano económico, a través de la privatización y al abandono al sector privado de ciertos sectores económicos que antes controlaban. A ese pluralismo se opone, paradójicamente, un doble bloqueo: por una parte la incapacidad para hacer de los territorios polos de desarrollo y de competitividad capaces de contribuir directamente al bienestar de las poblaciones; por otra, la preferencia de una gestión tecnocrática en detrimento de una gobernanza democrática local. Si la descentralización en el Magreb parece una parodia, su corolario, la democracia local, es un concepto vacío.

El rechazo permanente de los gobernantes de los tres países a generalizar la autonomía a las colectividades locales territoriales demuestra su voluntad de reducir la acción de los niveles territoriales y de dar a la representación política un carácter muy teórico. No basta proclamar voluntarismo en ese sentido, es necesario identificar los niveles espaciales de representación y dotarlos de poderes reales.

A nivel territorial e institucional, faltan dos niveles significativos en la jerarquía de las instituciones que estructuran el territorio; por una parte, la región dotada de poderes reales económicos y políticos y, por otra, el nivel infracomunal que permitirá la articulación entre la comuna, estructura democrática del Estado, y la comunidad de base aldeana, lugar de desarrollo local. Un sistema democrático de elecciones del conjunto de los representantes de los niveles regional y comunal es evidentemente una de las llaves de la reforma de las estructuras de gestión social y política del territorio, que trasciende las únicas consideraciones de encuadramiento, mando y seguridad. Los Estados del Magreb tiene conciencia hoy de que la democracia local no puede reducirse al enunciado de algunas prerrogativas o competencias, sino a un verdadero reparto de los poderes y responsabilidades.

La experiencia magrebí en materia de descentralización y democracia no puede ser edificante más que a partir del momento en que se reconocerá más libertad y autonomía en beneficio de las colectividades territoriales. Por el momento, los gobernantes magrebíes hablan más en términos de competencias y atribuciones, pero nunca en términos de derechos y libertades de las colectividades descentralizadas. Atendiendo a sus objetivos y finalidades, la descentralización y la democracia local afectan a todos directamente como ciudadanos, administradores, usuarios o interlocutores del Estado.

Ambas representan hoy vías inevitables para la modernización del Estado que haga de los territorios lugares de innovación, experimentación e iniciativas populares. El territorio no puede tener vocación exclusivamente política, es un lugar de vida, promoción, innovación y creatividad; es un espacio de ciudadanía donde los electores aportan su saber hacer y su genio creador para producir, intercambiar, compartir, desarrollar y comunicar. El territorio es el lugar de expresión de una ciudadanía activa y actuante; es un valor de connotación social; sólo hay descentralización y democracia mediante su vocación social ya que ambas constituyen las vías inevitables de una fuerte cohesión social, que emana de los territorios. El territorio es fuente de estabilidad y desarrollo sostenible.

Ciertamente, el paso de una concepción centrípeta del poder local a una concepción policéntrica forja progresivamente su camino en los tres países del Magreb y marca una voluntad real de una parte y de otra de proceder a la reconquista real del territorio. Las relaciones entre el Estado y la sociedad adquieren en este nueva dinámica un carácter particular ya que vuelven la espalda a la centralidad para depender de la riqueza del tejido social, de la vitalidad de las mediaciones sociales y del dinamismo de los actores sociales y territoriales. De esa forma, y en un doble nivel, la técnica de descentralización es trasladable.

A nivel nacional, el movimiento saludable de descentralización y regionalización se convierte en un factor determinante de la cohesión social, del desarrollo económico, de la democratización política y de la modernización del Estado. A nivel magrebí, a pesar de que las políticas de organización del territorio de los tres países operan en falta de armonía con la construcción de la Unión del Magreb Árabe (UMA), ese proceso sigue siendo un factor de acercamiento entre los tres Estados y constituye una vía privilegiada para poner en marcha esa unión, que vive una crisis de democracia y sufre el contragolpe de las postergaciones políticas a través de las colectividades locales. Estas últimas son verdaderos actores de acercamiento y de construcción magrebí.

Esto es tanto más cierto por cuanto el examen de las experiencias comparadas nos enseña que los países que pertenecen a un conjunto regional emprenden acciones territoriales prospectivas de integración a imagen de Francia, cuyo esquema nacional de ordenación y desarrollo del territorio tiene en cuenta las solidaridades interdepartamentales, interregionales y europeas. El futuro de los países del Magreb será democrático o no será.

La descentralización, en su concepción empresarial, se impone por consideraciones de eficacia y constituye la vía acertada para aflojar el poder con vistas a crear lazos de solidaridad y de cooperación y de complementariedad entre el Estado y la sociedad. Quizá se ha tutelado demasiado al territorio en el Magreb para que no haya contrapeso al poder central. La persistencia de la mentalidad de que nada se puede hacer en el Magreb a menos que el Estado tome la iniciativa, puede finalmente parecer aberrante. Esta reflexión demuestra sin embargo la fuerza de la resistencia de los “cuerpos intermedios”, como son los cuerpos grandes y menos grandes del Estado. El Magreb, heredero espiritual de Francia, país de funcionarios… Eso es otra historia.