Desde 2009, la Unión Europea ha estado trabajando en favor de una transformación de su política energética, mirando más allá del futuro inmediato y aspirando a objetivos a largo plazo enmarcados en un mercado energético más sostenible. A día de hoy, el 22 % de la producción de energía doméstica de la Unión Europea proviene de recursos renovables. En cambio, en el caso de los países de Oriente Próximo y el Norte de África la cifra baja al 6 %. Es imposible diseñar una política energética eficiente circunscrita a las fronteras de la Unión Europea, puesto que se requiere la cooperación con sus regiones vecinas, en términos de legislación e infraestructura, para poder alcanzar realmente sus objetivos a largo plazo. Un creciente número de presiones, intereses económicos e inquietudes nacionales han estado amenazando este frágil equilibrio, haciendo más patente la necesidad de trabajar juntos y compartir un destino común.

El hito del XX aniversario del Proceso de Barcelona en 2015 suscita serias reflexiones sobre los resultados de este experimento político. De las numerosas dimensiones que configuran este complejo marco, la integración de la política energética entre las dos orillas del Mediterráneo puede ser uno de los más difíciles de evaluar. Especialmente en los últimos quince años, la Unión Europea se ha mostrado coherente a la hora de definir sus prioridades en política energética: un mercado energético eficiente e integrado, una producción sostenible orientada a la reducción de emisiones, y un uso mejorado de fuentes limpias y diversificadas a fin de depender cada vez menos de las importaciones de combustibles fósiles, que son contaminantes y se agotan. La estrategia climático-energética que hoy define la elaboración de la política energética en Bruselas está reconfigurando todas las dimensiones de la intervención europea, tanto dentro como fuera de la Unión.

Todas las partes interesadas en cooperar con la Unión Europea en estos temas tendrán que adaptarse a esa nueva mentalidad. Por otro lado, no puede lograrse la plena implementación de la gran estrategia de la Unión Europea a menos que todos los países vecinos de la Unión se impliquen activamente en su construcción, respetando su legislación, acomodándose a su infraestructura y difundiendo su visión a largo plazo. ¿Cómo se combina esto con las antiguas expectativas de una cooperación más fuerte e intensa con los vecinos del sur? ¿Cómo afecta a la actitud de potencia normativa de la Unión Europea en la región? ¿Y qué activos pueden ofrecer los vecinos del sur a la UE para hacer de ellos unos socios valiosos en la nueva agenda energética, climática y de sostenibilidad? Empecemos por definir los principios clave del nuevo enfoque integral de la Unión Europea, para luego evaluar qué pasos se han dado en esa dirección en el marco de su cooperación con la orilla sur del Mediterráneo.

¿Una «forma europea» de hacer política energética?

No fue hasta 2009 cuando la política energética apareció en los tratados como una competencia de pleno derecho de la Unión Europea. Durante las cinco primeras décadas de integración europea, los estados miembros de la Unión habían tenido buen cuidado de no renunciar a ninguna competencia sobre política energética, un componente muy delicado de una concepción «dura» de la soberanía nacional. Este marco institucional no dejaba demasiado margen de maniobra política a las instituciones de la UE, como la Comisión Europea. Como resultado, y dadas sus restricciones legales e institucionales, la Unión Europea aplicó una estrategia combinada hecha de medidas marginales y adaptadas en áreas políticas clave. La Comisión Europea utilizó la creación del mercado común interno para canalizar una legislación más proactiva y armonizada en los mercados de gas y electricidad de toda Europa (el tercer y último «paquete energético» que entró en vigor en 2009). Las normas del mercado energético también ayudaron a regular el ámbito de la producción de energía renovable, con una directiva clave en 2001, actualizada y ampliada en 2009. La legislación del mercado energético permitió a la Unión Europea introducir regulaciones y directivas (además de normas y valores) sobre eficiencia energética y comercio de derechos de emisión, con importantes repercusiones en las políticas industrial, de transporte y medioambiental. En un marco institucional y legal hostil, bajo la presión de los mercados y los acontecimientos globales, en el plazo de diez años la Unión Europea ha cumplido (al menos en parte) las expectativas de la visión política que presentara en las comunicaciones de la Comisión sobre una «Energía sostenible, competitiva y segura» (2006) y una «Política energética para Europa» (2007).[1]

A día de hoy, la Unión Europea acude a la escena global de la política energética con: el 22 % de su energía doméstica producida a partir de fuentes renovables; una compleja pauta de regulaciones del mercado energético que sustentan las obligaciones del servicio público y controlan el acceso de terceros a un mercado liberalizado tradicionalmente reservado a empresas de titularidad pública; grandes inversiones dedicadas a la creación de una infraestructura energética para toda Europa destinada a incrementar la eficiencia y proporcionar la diversificación de las fuentes de energía; y un creciente entorno de agencias y organismos para regular este ámbito en un nivel plenamente supranacional. Pese a todo esto, en 2012 los 28 estados miembros de la Unión importaban el 53,4 % de la energía que consumían. Dependían de un solo gran exportador —Rusia— para abastecerse del 34 % de sus importaciones de petróleo, el 32 % de las de gas y el 28 % de las de combustible sólido. Más del 60 % del gas natural y el petróleo importados procedían de Rusia o de Noruega, lo que indicaba una peligrosa dependencia que no ha hecho sino empeorar en los diez últimos años. Aunque la producción nacional de energía limpia ha aumentado constantemente, desde 1995 las importaciones de carbón se han incrementado en más del doble. Por último, la reciente escalada de tensiones políticas entre Rusia y Ucrania (un país de tránsito de infraestructuras y acuerdos de abastecimiento clave para la Unión Europea) ha puesto en peligro la estabilidad en el frente energético oriental al tiempo que desbarataba potenciales planes de diversificación. En otras palabras, mientras que la Unión Europea ha ido progresando —quizás de un modo sin precedentes en la historia de la integración europea— en la vía hacia la integración y la convergencia de las políticas energéticas, un creciente número de presiones, intereses económicos e inquietudes nacionales han estado amenazando este frágil equilibrio. El sur del Mediterráneo ha sido siempre una opción geopolítica y estratégica para los intereses energéticos de la UE, pero ¿en qué medida resulta esto compatible con la evolución y el último giro de los acontecimientos en la región?

Integración euromediterránea y política energética

La cooperación energética entre la Unión Europea y sus vecinos mediterráneos ha sido esencial en sus relaciones mutuas. Desde la Declaración de Barcelona de 1995, el marco ha evolucionado, dando lugar primero al Partenariado Euromediterráneo, basado en Planes de Acción nacionales bilaterales entre la Unión Europea y sus vecinos del sur, y luego, desde 2004, en la —más amplia— Política Europea de Vecindad (PEV), una ambiciosa estrategia integral que abordó conjuntamente las fronteras este y sur de la Unión Europea. El rasgo distintivo de la PEV es la adopción de un enfoque multilateral, más regional, a pesar de que esta opción ha suscitado (acertadamente) críticas sobre su innecesaria naturaleza tipo «modelo único», en un esquema que trata de abordar problemas y retos sumamente distintos en países extremadamente diferentes proponiendo una gran respuesta homogénea. La política energética siempre ha formado parte de este modelo de cooperación, aunque quizás sin la necesaria visibilidad o margen para un diálogo e intercambio reales.

Incluso en el esquema de la PEV, bajo el marco multilateral global, el mecanismo de cooperación ha sido bastante sencillo. La Unión Europea y sus socios acuerdan bilateralmente Planes de Acción nacionales que presentan todas las medidas necesarias para potenciar la cooperación y alcanzar los objetivos de su asociación. La política energética ha formado parte de este diseño desde los inicios del esquema y el reconocimiento de su crucial importancia tanto para los gobiernos nacionales como para la Unión Europea. Todos los Planes de Acción nacionales mencionan el esfuerzo por «intensificar la cooperación energética con vistas a una convergencia gradual… hacia los objetivos de la política energética de la UE», con referencias a la «futura integración gradual de los mercados energéticos del Magreb en el mercado energético interno de la UE», la construcción de mercados de gas y electricidad en la región, y una «visión de convergencia hacia los principios de los mercados internos de gas y electricidad de la UE».[2] Los mercados no son la única prioridad destacada en los Planes: también se hace hincapié en «incrementar la eficacia energética y el uso de energías renovables, así como la cooperación en la industria del petróleo y del gas».[3] La formulación de los Planes de Acción nacionales abre, pues, todos los canales de cooperación UE-Mediterráneo para abordar las tres dimensiones clave de la elaboración de políticas energéticas en un diálogo estructurado entre los socios. En otras palabras, los documentos  parecen apropiados para fomentar la imagen de un diálogo constructivo entre un actor normativo como la Unión Europea, dispuesta a exportar sus buenas prácticas y su visión de cara a un futuro sostenible, y unos vecinos mediterráneos de buena voluntad dispuestos a basarse en los ejemplos positivos del pasado para alcanzar objetivos sin precedentes y actuar como principales motores de la región. Pero ¿en qué medida esto se ha puesto realmente en práctica?

Cuando se trata de definir e implementar una agenda de sostenibilidad, la energía procedente de fuentes renovables constituye un potente indicador, puesto que se trata de una medida que tiene implicaciones en la creación de infraestructuras, los hábitos de consumo de energía, la disminución de la dependencia de fuentes fósiles y la potenciación de la producción nacional frente a las importaciones. En ese sentido, la situación en la orilla sur del Mediterráneo no es ninguna maravilla. Tanto la Unión Europea como sus vecinos del sur han presenciado un enorme potencial en la producción de energías renovables, especialmente debido a la geografía de la región: constante exposición directa a la luz del sol; inmensos territorios con una urbanización casi inexistente que constituían un argumento obvio para la creación de infraestructuras libres de impacto; y una geografía contigua que podía asegurar la interconexión a lo largo de una gran «red» que se extendiera por todo el Norte de África. El potencial de esta región resultaba especialmente prometedor porque podía satisfacer las necesidades energéticas no solo de los países del sur del Mediterráneo, sino también las de sus socios europeos, ansiosos por encontrar una alternativa a las importaciones de combustibles fósiles.

Como media anual, los países mediterráneos consumen solo una porción de las cifras europeas. Según datos de 2012 de la Administración de Información Energética de Estados Unidos, los socios de la PEV del sur del Mediterráneo consumen en conjunto solo el 44,9 % del consumo total de la Unión Europea. El conjunto de todos los países de Oriente Próximo y el Norte de África partícipes de la asociación consumen menos energía que Francia o Alemania solas. En dichos países el consumo va en aumento debido a un lento pero constante crecimiento económico (hay alrededor de un 14 % más de demanda en los cinco últimos años), pero siempre ha parecido que el potencial que encierra una industria de energías renovables hecha y derecha pesaba más que los costes. Al mismo tiempo, los datos correspondientes a 2012 de la Liga de Estados Árabes —una institución regional que a menudo ha expresado un gran interés en desarrollar una acción sostenible con respecto a la política energética en esta zona— muestran que el 94 % de toda la energía consumida por sus países miembros procede de agotar combustibles fósiles, mientras que solo el 6 % proviene de fuentes renovables[4] (un 5 % de energía hidráulica solo en las ricas zonas hídricas del Nilo y el Éufrates). No resulta en absoluto sorprendente que los proyectos reales implementados en la zona en el marco de la cooperación euromediterránea hayan girado en torno a dos instrumentos clave: energías renovables e infraestructuras. Sin embargo, esto no ha resultado tan fácil como parece sobre el papel.

Un importante impulso a la cooperación en este ámbito vino de fuera del esquema euromediterráneo. El Club de Roma, un think tank sensible al medio ambiente y al clima, fue la plataforma institucional sobre la que un consorcio de inversores privados acordaron, desde 2003 y al amparo de la empresa alemana DII (Desertec Industrial Initiative), respaldar financiera y técnicamente el proyecto Desertec, un ambicioso plan para establecer una red interconectada de instalaciones de energía renovable a lo largo de todo el Norte de África, con conexiones directas a la red europea. La lógica de Desertec respondía a retos actuales como la dependencia de los combustibles fósiles y de las importaciones con el uso de al menos una parte del enorme potencial natural de los territorios afectados. El consorcio incluía a varios socios europeos, del Norte de África y de Oriente Próximo, además de miembros de fuera de la región euromediterránea. Sin embargo, el hecho de que los costes superaran el presupuesto previsto de 400.000 millones de euros, la inestabilidad política en la zona y el propio carácter ambicioso del proyecto han ralentizado su ímpetu inicial y, a día de hoy, la mayoría de los participantes originales han retirado su apoyo a la implementación del proyecto.

La inversión privada y el espíritu emprendedor también fueron clave en otro proyecto promovido por la industria europea con el objetivo de crear una red operativa, eficiente e interconectada a lo largo de todo el conjunto de la región euromediterránea: MedGrid. En ese sentido, Desertec sería solo una parte del enorme mapa de interconexión diseñado por el proyecto MedGrid, que planeaba la interconexión inteligente de toda la infraestructura europea y mediterránea a fin de responder mejor a las crisis, evitar cuellos de botella y reducir el derroche al mínimo. Las dos empresas financieras firmaron un memorando de acuerdo a fin de aunar esfuerzos para la creación de una «super red inteligente» pan-europea y pan-mediterránea.

El círculo se cierra en la medida en que hoy ambas iniciativas han sido adoptadas e integradas —pese a su perspectiva no del todo optimista— en un marco institucional en el contexto más amplio de la Unión Europea. En 2008, bajo la dirección de la presidencia francesa del Consejo Europeo, la UE creó la Unión por el Mediterráneo (UpM), una tentativa de reavivar los objetivos de la PEV con iniciativas adaptadas a cada región, paralelamente a la creación del Partenariado Oriental con los países vecinos del este de Europa. Renovando el espíritu del Proceso de Barcelona, la UpM se basa en una firme estructura institucional y aspira a establecer un espacio de estrecha cooperación política en torno a un diálogo económico, cultural, político y judicial. La política energética ha formado parte de la agenda de la UpM, especialmente a través de la definición de (y la inversión política en) el Plan Solar Mediterráneo (PSM), un proyecto a largo plazo que se basa en los avances científicos y tecnológicos de Desertec y MedGrid a la vez que proporciona un nuevo compromiso político de cara a una gobernanza energética compartida en la zona. Iniciado en 2008, el PSM se suma a la plataforma política existente, tratando de abordar el «problema climático-energético a nivel interregional»,con una propiedad conjunta de las decisiones y la estrategia por parte de los socios que pertenecen a la Unión Europea y los que no. El PSM también fomenta «otro “objetivo 20” sobre el terreno» (Carafa, 2011: 7), con la instalación prevista en la región de una capacidad adicional de 20 gigavatios. Gracias a su compromiso con la agenda del diálogo euromediterráneo, la UpM ha estado ofreciendo unas perspectivas más novedosas de cara a difundir un discurso de sostenibilidad potenciado en toda la región. Sin embargo, hay varios retos y oportunidades que merece la pena considerar con vistas al futuro inmediato.

Conclusión: ¿cuáles son las perspectivas del diálogo energético euromediterráneo?

El anterior análisis muestra que lo que está en juego en la cooperación en política energética entre la Unión Europea y sus socios mediterráneos es la capacidad de la primera de basarse en la experiencia, los avances y los resultados de su estrategia climático-energética y proyectarla más allá de sus propias fronteras a fin de incluir a sus vecinos del sur en una plataforma, una infraestructura y un plan a largo plazo comunes. Aunque la Unión Europea progresa tímidamente en su camino hacia los  «objetivos 20-20-20» en cuanto a eficiencia energética, producción de energías renovables y reducción de emisiones, ha resultado extremadamente difícil dar un impulso eficaz a este proyecto debido a ciertos defectos estructurales:

• El entorno institucional todavía está evolucionando. La Unión por el Mediterráneo, activa desde 2008 y que propugna una estrategia de inversión y un marco de cooperación coherentes en política energética, es todavía relativamente joven, lo que hace difícil evaluar su capacidad de defender una agenda energético-climática mediterránea. Su Plan Solar Mediterráneo (PSM) es un ambicioso proyecto que tiene el mérito de considerar la respuesta interregional como la única viable. Aun así, la focalización en la inversión privada y la borrosa línea entre inversión financiera europea y rendimientos energéticos comunes hace que el equilibrio resulte vulnerable a la negociación política. El objetivo de una red inteligente transmediterránea interconectada puede tener un impacto sin precedentes en el modo como se produce y se consume la energía en una de las áreas más económicamente intensivas y densamente pobladas del mundo. Sus características técnicas, no obstante, se traducen en un preocupante énfasis en la importancia del mercado a la hora de definir la agenda de cooperación energética, marginando otras cuestiones cruciales como el consumo sostenible y la acción sobre el cambio climático.
• El debate político es impredecible. Los acontecimientos de los últimos años han arrojado una sombra de imprevisibilidad sobre toda la región mediterránea que dificulta el diálogo y provoca la desconfianza del mercado. Por parte europea, la crisis financiera ha debilitado el interés en la inversión intensiva en capital. Por parte del Sur, las revueltas de la Primavera Árabe han marcado una transición hacia la agitación nacional, unos gobiernos inestables y un papel confuso para los actores religiosos en los regímenes recién establecidos. Esto se traduce en un entorno de inversión aún menos seguro, que ha ahuyentado de manera importante el interés de diversos grupos económicos tanto europeos como globales. La gigantesca infraestructura diseñada en el marco del PSM puede resultar insostenible en las condiciones actuales. Los mercados han favorecido la certeza a corto plazo y las garantías de los combustibles fósiles e hidrocarburos, una industria consolidada que ha estado utilizando las fluctuaciones de precios para recuperar influencia, al tiempo que ralentizaba de manera significativa el ímpetu de la narrativa de la sostenibilidad y el interés en una economía «más verde». Los gobiernos nacionales, incluidos los de la Unión Europea, están sometidos a la presión y los ciclos electorales, e inevitablemente se sienten atraídos por las soluciones a corto plazo al abordar las delicadas cuestiones de seguridad energética sensibles cuando compiten por el poder nacional.
• Hay lecciones positivas a extraer, pero se necesitará más coraje político. A pesar de todas las dificultades y los empobrecidos recursos disponibles, la cooperación energética entre la Unión Europea y sus países vecinos ha enseñado algunas lecciones interesantes y optimistas al Mediterráneo. En el frente oriental, la planificación de infraestructuras comunes ha sentado las bases para el éxito de la implementación de numerosos proyectos en el marco del programa INOGATE, financiado por la Unión Europea, ampliando la red de gas natural y electricidad hacia el este hasta las repúblicas de Asia Central. En los Balcanes Occidentales, la Comunidad Energética para el Sureste de Europa entra ya en su octavo año de actividad, con resultados significativos en la armonización legal de un mercado energético común y la mejora de la cooperación reguladora entre las diversas autoridades nacionales. En el Mediterráneo, la asociación de reguladores nacionales MedReg sigue este último ejemplo, mostrando que la colaboración real en un entorno institucional equitativo es posible y bien acogida por las dos orillas del Mediterráneo. Estos ejemplos permiten pensar a los analistas que es posible asimismo elaborar un esquema de colaboración más constante. A raíz del establecimiento de este paradigma de sostenibilidad bajo el liderazgo de la Unión Europea, ya en 2010 el expresidente de la Comisión Jacques Delors invitó a hacer una seria reflexión en torno a una política energética común en todo el territorio de la Unión y el conjunto de sus países vecinos (Andoura et al., 2010). Poco después de su nombramiento a finales de 2014, el actual presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, hizo público un programa para la agenda de su administración que acentuaba la necesidad de una Unión Energética institucionalizada que abarcara toda la UE y su vecindad, y abordara los retos inevitables de la seguridad energética, la eficiencia y la acción contra el cambio climático que aguardan en el futuro inmediato de toda la región.

El XX aniversario del Proceso de Barcelona constituye un umbral importante desde el que mirar atrás y evaluar con determinación lo que la cooperación entre las dos orillas de Mediterráneo ha sido capaz de lograr. Al mismo tiempo, no obstante, cuando se trata de la política energética y sus prioridades, también pone en marcha un reloj que urge a la Unión Europea y a sus vecinos a actuar de inmediato para abordar los retos comunes de los próximos años, y encontrar un terreno común estable para un desarrollo sostenible, unos mercados eficientes y un crecimiento responsable en el marco de una mayor colaboración equitativa.