Europa tiene intereses vitales en la región del Mediterráneo sur, como la estabilidad o el acceso a sus mercados y sus fuentes energéticas. Los países del sur y este del Mediterráneo también tienen intereses ineludibles en la Unión Europea: esta no sólo representa el principal socio comercial, uno de los principales inversores en la región y un importante donante de ayuda a la cooperación, sino que además es residencia de casi ocho millones de ciudadanos originalmente del Mediterráneo sur, y es objeto de deseo para decenas de miles de estudiantes de los países del sur que cada año ingresan en universidades europeas. A pesar de esta increíble interdependencia, las relaciones entre la UE y los países del sur y este del Mediterráneo se caracterizan por ser extremadamente asimétricas y verticales, en un contexto regional cada vez más mutante e impredecible. Con el fin de hacer frente a estos retos, la Unión Europea dispone de instrumentos y políticas para intensificar la cooperación con los países de la región mediterránea. Estos instrumentos de cooperación han acabado priorizando la dimensión bilateral en detrimento del marco de diálogo multilateral, y han diluido así el Mediterráneo como sujeto regional en el mundo a la vez que han sustituido paulatinamente unos instrumentos de cooperación que buscaban primordialmente el desarrollo humano en la región a medio y largo plazo por otros que intentan gestionar crisis contingentes a corto plazo.
Cambio de diagnóstico en la región: nuevos conflictos e interdependencias asimétricas
En el transcurso del presente año se conmemorará el décimo aniversario de la pomposa Cumbre de París de Jefes de Estado y de Gobierno de la región euromediterránea, la primera y única cumbre que se ha celebrado entre los países de la Unión Europea y los del sur y este del Mediterráneo. En esta reunión se lanzó la Unión por el Mediterráneo, organización intergubernamental heredera del Proceso de Barcelona y que promueve principalmente la cooperación regional entre los países euromediterráneos. En un entorno político, social y económico tan mutante en la región sería falaz pretender vincular la evolución o la involución de esta con los resultados, exiguos o relevantes, que haya obtenido la UpM en estos diez cortos años de historia. Lo que sí podemos afirmar es que si existen todavía dosis colaterales de multilateralismo en la región mediterránea es gracias a la UpM y al trabajo impulsado desde su Secretariado General, con sede en Barcelona.
El Mediterráneo ha cambiado sustancialmente en los últimos veinticinco años y, por lo general, no para mejor. En efecto, en los albores del lanzamiento del Proceso de Barcelona en 1995, el diagnóstico de la región por parte de la UE era muy distinto al diagnóstico en 2008 durante la Cumbre de París y, a su vez, este era muy diferente al actual.
Si en aquel entonces, en 1995, los conflictos más perennes en la región ya existían, su naturaleza y la de otros conflictos que han emergido en los últimos diez años son muy distintas. Desde antes del lanzamiento del Proceso de Barcelona ya se divisaban tres conflictos que han permanecido hasta el momento, con escaladas puntuales de tensión: el conflicto arabo israelí, el argelino marroquí y el turco chipriota. Los tres con génesis, desarrollos y procesos de intensidad muy distinta, pero los tres con impacto variable en el desarrollo de la cooperación regional euromediterránea. Aun a sabiendas de que el conflicto arabo israelí había llegado a bloquear y hasta noquear el diálogo político regional en algunos episodios del Proceso de Barcelona y durante los inicios críticos de la Unión por el Mediterráneo, los tres conflictos no estaban interconectados entre sí, y se podía aislar un conflicto de los otros dos, hasta el punto de articular un marco relativamente estable de orden regional en el Mediterráneo.
Desde 2011, en parte por las Primaveras árabes, pero también a tenor de otras dinámicas y otros fenómenos que se han manifestado en la región, los nuevos conflictos y tensiones sí que se interrelacionan fuertemente entre ellos y generan nuevos conflictos. En efecto, las revueltas populares a partir de 2011 han generado conflictos armados en Siria y Libia, que a su vez han vuelto a poner en el centro del debate la capacidad del Estado árabe para controlar y gestionar su propio territorio. Ello ha favorecido el surgimiento del terrorismo, en su propio territorio y en el de sus países vecinos, y ha puesto de manifiesto la ausencia de reformas y resultados de tipo socioeconómico que garanticen el porvenir de sus generaciones más jóvenes. Ello, a su vez, ha acabado reforzando los flujos migratorios hacia Europa y ha generado una crisis en algunos sectores de la opinión pública, que han reforzado el surgimiento de fuerzas políticas populistas, xenófobas y antieuropeas.
Todo ello ocurre en un contexto marcado por un orden regional que se ha demostrado débil y precario, así como por el ocaso de la presencia en la región de las potencias clásicas del mundo occidental, ya sea Estados Unidos o algunos países de la UE, lo que a su vez ha promovido su sustitución por otras potencias políticas, de escala mundial o regional, como Rusia, China, los países del Golfo o Irán.
Este cambio de diagnóstico en la realidad de la región entre 1995 y 2018 se pone de manifiesto también en la capacidad de las distintas iniciativas que se han ido lanzando por parte de la UE a lo largo de este periodo para aminorar la diferencia de renta entre los países del sur y los del norte del Mediterráneo e impulsar un proceso de convergencia regional.
Existe una fecunda historia de interdependencias asimétricas y verticales entre los países del norte y el sur del Mediterráneo. Por un lado, los países del norte que se integran en la Unión Europea concentran el 90% del comercio intrarregional, mientras los países del sur entre ellos desarrollan sólo el 1% del comercio, y el 9% restante se desarrolla entre los países de la UE y los del sur del Mediterráneo. Esta asimetría se ha visto agravada por una política europea –la Política Europea de Vecindad‒ que no promueve activamente el comercio entre los países del sur mediante un área de libre de comercio a escala regional como rezaba el Proceso de Barcelona, sino que aboga por profundizar los acuerdos de libre comercio entre la UE y cada uno de los países del sur del Mediterráneo por separado. De hecho, De hecho, parece muy indicativo de que la reciente reunión ministerial de comercio de la UpM celebrada en Bruselas el pasado 19 de mayo de 2018 fuera la primera en ocho años.
Por último, el diagnóstico es abrumadoramente dispar porque en 1995, mediante el Proceso de Barcelona, se creó una agenda positiva para el Mediterráneo que consistía, evidentemente, en un apoyo financiero permanente, pero sobre todo en un relato sobre diálogo político, oportunidades económicas, aproximación entre los pueblos y las gentes que permitió dar una respuesta cualitativa a los retos identificados. Sin embargo, en los últimos años, la respuesta que se ha dado desde las instituciones de la UE, así como desde algunos gobiernos nacionales de la UE, no solo carece de visión sobre cómo deseamos articular las relaciones entre la UE y los países del Mediterráneo en el largo plazo, sino también limita las dinámicas de cooperación a un cortoplacismo que antepone la resolución de nuevas crisis a una visión de largo recorrido para transformar y desarrollar la región mediterránea.
Todo ello me lleva a concluir que después de más de veinte años de políticas comprensivas de la UE dirigidas hacia los países del sur y este del Mediterráneo no hay espacio para la complacencia. Si bien han existido avances notables en el diseño y la formulación de dichas políticas, los resultados obtenidos se encuentran claramente por debajo de las expectativas generadas.
La bilateralización de los instrumentos europeos de cooperación con el sur del Mediterráneo. ¿Dónde se encuentra la región mediterránea?
Las instituciones europeas no disponen aún de competencias para decidir sobre determinadas políticas de acción exterior. En efecto, las políticas de seguridad y defensa continúan siendo prerrogativas de los estados miembros de la UE, y aún más, bajo el paraguas del Tratado de Lisboa, la principal política europea hacia los países del sur y este del Mediterráneo, la Política Europea de Vecindad (PEV), representa un contenedor con útiles sin todos aquellos necesarios para responder a los desafíos en materia de seguridad que se han perpetuado desde hace tiempo o han emergido recientemente en la región.
La necesaria crítica hacia la actuación de la UE por la ausencia de políticas de seguridad en la región no nos puede nublar el juicio global hacia el conjunto de instrumentos políticos puestos en marcha por parte de la UE hacia los países del sur y este del Mediterráneo desde 2004, especialmente la Política Europea de Vecindad (PEV) y la Unión por el Mediterráneo (UpM).
La PEV, en tanto que instrumento político concebido desde el centro para una periferia, se ha ido adaptando paulatinamente al ecosistema en evolución de los países del sur y este del Mediterráneo. Se hizo un primer ejercicio en 2011 y posteriormente en 2015, con una revisión general de la política que permitió una adaptación más pragmática entre objetivos e instrumentos disponibles, una plasmación más diáfana de la defensa de los intereses de la UE y unas relaciones diferenciadas entre la UE y cada uno de los estados del sur y este del Mediterráneo.
Precisamente esta mayor gradación de la intensidad en los relaciones entre la UE y los países mediterráneos, que a priori responde a una necesidad lógica, en la medida en que cada uno de estos países ha demostrado a lo largo de la historia una voluntad y unos intereses distintos a la hora de articular sus relaciones con la UE, ha implicado en consecuencia una progresiva bilateralización de las relaciones con estos países en detrimento de un marco de cooperación regional. En este sentido, la cooperación multilateral entre países resulta menos efectiva cuando aludimos a realidades nacionales muy asimétricas, con intereses muy dispares o con posiciones renuentes, como es el caso en la región euromediterránea, donde incluso aquellos países que en principio comparten más similitudes, como podría ser el caso de los países árabes mediterráneos, han desarrollado estrategias dispares en relación a la UE.
En esta línea, desde 2004, cuando se lanzó la PEV, hemos asistido a una profundización progresiva en los lazos cooperativos en las relaciones bilaterales a través de los distintos acuerdos de asociación firmados por la UE con la casi totalidad de los países del sur y este del Mediterráneo, que no se ha trasladado del mismo modo a la cooperación regional. Desde las instituciones de la UE se arguye que la capacidad resolutiva de la cooperación bilateral dista en demasía de la de la cooperación regional y subregional entre países de la UE y los del conjunto de la vecindad sur y este del Mediterráneo, o una parte de ellos, como los países del Magreb. La responsabilidad, en todo caso, también se traslada de forma especial a los países del sur del Mediterráneo por no haber sido capaces o no haber querido avanzar decididamente hacia la integración entre ellos, y por ende, no haber sido capaces de conciliar mejor en su conjunto los intereses de la región en relación con la UE.
Sea por una razón o por la otra, o bien por ambas, los resultados en el ámbito de la cooperación e integración entre países del sur y este del Mediterráneo son exiguos, si no inexistentes. Existen algunas iniciativas en el terreno de la cooperación comercial como el Acuerdo de Agadir, firmado en 2004 entre Marruecos, Túnez, Egipto y Jordania, al que se sumaron en 2016 Palestina y Líbano, y que se empezó a implementar en 2007. El objetivo de este acuerdo es avanzar hacia la práctica eliminación de la totalidad de barreras arancelarias y no arancelarias entre países firmantes, así como desarrollar la acumulación en las normas de origen entre estos países para afianzar un trato preferencial en la entrada de bienes exportados hacia la UE.
En cualquier caso, los instrumentos que la UE ha ido desplegando y que constituyen el grueso de las iniciativas dirigidas a los países mediterráneos no han sido capaces de aunar en favor de una mayor integración entre los países del sur y este del Mediterráneo, hasta el punto que a fecha de hoy los costes derivados de la ausencia de esta integración continúan siendo especialmente elevados.
La realidad discrepante se impone y la PEV no ha priorizado entre sus objetivos una mayor integración entre los países del sur, incluso a través del lanzamiento de negociaciones para firmar Acuerdos de Libre Comercio Amplio y Profundo con Marruecos en 2013 y con Túnez en 2015. Por el contrario, las instituciones europeas han ido reforzando su papel en el seno de la Unión por el Mediterráneo, que sí tiene entre sus principales objetivos la integración regional y el desarrollo humano y sostenible en la región. En efecto, a medida que las resistencias iniciales hacia la UpM, a consecuencia de cómo se concibió y lanzó la organización intergubernamental en 2008, se han ido disipando, las instituciones de la UE han ido recuperando su papel central en el impulso de la cooperación regional en el Mediterráneo, como ya era el caso cuando despegó el Proceso de Barcelona.
En 2012, la UE asumió la copresidencia norte de la UpM junto a Jordania, y tanto el Servicio Europeo de Acción Exterior como las distintas direcciones generales de la Comisión europea que son competentes en el impulso del diálogo regional sectorial han ido recuperando, de forma desigual, su protagonismo en el impulso de dicho proceso. Huelga decir que no todos los sectores de la Comisión Europea implicados en este ejercicio están igualmente interesados en esta labor y promueven esta iniciativa con el mismo ahínco, pero no obstante, las instituciones de la UE han encontrado en la UpM un espacio desde el que promover el diálogo regional en múltiples sectores e impulsar proyectos que favorezcan la integración regional.
Aunque pueda parecer un oxímoron e incluso contraproducente, uno de los retos de mayor calado para la Unión por el Mediterráneo en el futuro se sitúa en la necesidad de politizar el diálogo regional. En efecto, especialmente desde la Cumbre de París de Jefes de Estado y de Gobierno de 2008, y en vista de los sucesos políticos que tuvieron lugar inmediatamente después –la Guerra de Gaza y el subsiguiente bloqueo institucional de la cooperación euromediterránea‒, la UpM ha avanzado en un plano tecnocrático y sectorial, y ha relegado las cuestiones de naturaleza más política.
Resulta obvio reconocer que la UpM no se creó ni se consolidará como espacio multilateral de resolución de conflictos en la región, sino que su lógica fundacional pretende avanzar hacia la estabilización de la región mediante la mejora del desarrollo humano y sostenible en el Mediterráneo. Aun así, resulta pertinente recordar que en ausencia de espacios de diálogo político permanente entre los países euromediterráneos, la UpM dispone ya de las estructuras y mecanismos institucionales creados para favorecer el diálogo multilateral, también en lo que se refiere a cuestiones relativas a la resolución de crisis en la región.
Otro reto estructural de la UpM, al cual las instituciones de la UE hicieron frente a través de la revisión de la PEV en noviembre de 2015, es la adecuación de los objetivos y las políticas a una realidad cambiante en la región a la que hacíamos referencia más arriba. En efecto, las prioridades en cooperación regional en 2008, cuando se establece la UpM, han evolucionado y continuarán haciéndolo. Han aparecido nuevos conflictos políticos, nuevos ámbitos que tienen un impacto regional notable, y que por ende requieren respuestas que superan al Estado nación y se deberían abordar desde una óptica multilateral.
En este sentido, la UpM debe ser capaz de integrar ámbitos como las migraciones, la lucha contra el extremismo violento, el impulso regional de la Agenda 2030 para los objetivos de desarrollo sostenible… a un nivel similar de trabajo que el resto de finalidades que se identificaron en la Declaración de París de 2008. Con este fin, en el transcurso de la última reunión de ministros de asuntos exteriores, celebrada en enero de 2017 en Barcelona, el conjunto de Estados miembros de la UpM plasmaron en una Hoja de Ruta algunos de estos cambios adaptativos, pero corresponde a la propia institución crear las condiciones necesarias para llevarlo a cabo.
Por último, no supone un ejercicio en vano recordar la multiplicidad de instrumentos y políticas que coexisten en la cooperación entre la Unión Europea, o grupos de algunos de sus países, y la región del sur del Mediterráneo. Esta situación que se ha perpetuado desde la génesis de las primeras políticas europeas con respecto a la región mediterránea, tal como la Política Mediterránea Global, puede llegar a acarrear fragmentación, duplicidades, descoordinación y pérdida de efectividad en la persecución de sus objetivos. En los últimos años, hemos observado un interés creciente por parte de la UE en dar una visión más estratégica a tal plétora de iniciativas. De ahí que la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad que la UE presentó en junio de 2016 intente dar sentido al conjunto de iniciativas e instrumentos bajo un mismo paraguas con unos mismos objetivos.
Conclusiones: ¿Hacia una visión de largo alcance para las relaciones entre la UE y el sur del Mediterráneo?
Desde que se firmó el Tratado de Roma en 1957, todas las iniciativas de la Comunidad Económica Europea, primero, y de la UE, después, han resultado ser políticas basadas en la oferta, es decir, instrumentos con los que las instituciones de la UE siempre han tomado la delantera y han propuesto las iniciativas, han dispuesto de los instrumentos financieros y han impuesto su agenda, prioridades y objetivos. Con razón, ello ha comportado, en parte, renuencia y desafección hacia estas iniciativas por algunos de los países del sur del Mediterráneo.
La Unión por el Mediterráneo es la única iniciativa que corrige parcialmente este defecto del dictado europeo trabajando bajo el principio de la coapropiación que da, a priori, igual de poder en la capacidad de iniciativa y toma de decisiones a los países de la UE que a los países del Mediterráneo sur.
En esta línea, el ejercicio actual que está llevando a cabo la Unión Europea con Túnez podría ir en la buena dirección. En el marco de una visita de Estado en diciembre de 2016, el presidente de la República tunecina, Béji Caïd Essebsi, tendió su mano a las instituciones de la UE para estrechar la relación bilateral UE-Túnez mediante la firma de un partenariado avanzado que posibilitara ir más allá del actual marco de asociación. La Comisión Europea propuso que fueran los tunecinos los que prepararan una propuesta sobre las características que debía contener este nuevo marco de cooperación. En mayo de 2018, Túnez y la UE celebrarán una reunión del Consejo de Asociación que debería no solamente sentar las bases de las prioridades para el periodo 2018-20, sino también abordar cuestiones más de largo plazo en su relación.
El futuro de la cooperación entre la UE y los países del sur y este del Mediterráneo deberá establecer metas y objetivos a largo plazo. La única fórmula para continuar avanzando y profundizando en estas relaciones es dibujar una visión de conjunto de cómo deseamos que la región avance y cómo queremos que los distintos países y actores cooperen, y eventualmente se integren. Los países del Mediterráneo sur necesitan de estos parámetros para que sus ciudadanos continúen viendo en la Unión Europea un referente moral, político, económico y social en el que vale la pena aunar esfuerzos para continuar cooperando. Estos parámetros no pueden obviar aspectos tan relevantes para las reformas socioeconómicas en estos países como el acceso al mercado interior de la UE, la libre circulación de personas en la región y la construcción de un espacio común de seguridad y libertad. Sabemos que estas metas no están al alcance para estos países en los próximos diez años, pero conocemos también cuáles son los costes para el porvenir de la región de obviar y ningunear un conjunto de países, y en definitiva de sociedades, con los cuales mantenemos una intensa interdependencia de intereses, además de lazos históricos, culturales, sociales y emocionales tan extensos en el tiempo.
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