La conmemoración de los veinticinco años del Proceso de Barcelona constituye una buena ocasión para identificar nuevas vías de mantener vivos los ideales que ya forman parte del imaginario del Mediterráneo como un espacio de paz y de prosperidad, de valores comunes compartidos y libre circulación de personas, mercancías y saberes. Nos encontramos en un proceso de desencanto bastante avanzado que se ha venido anunciando desde la primera década de su aniversario, incluso antes de la puesta en marcha de la Unión del Mediterráneo, en 2008. El objetivo concreto de este artículo es intentar identificar los principales factores de este desencanto con un enfoque en la agenda Euromed sobre migración. Luego me apoyaré en los principales documentos que hoy en día conforman la agenda global sobre inmigración para aventurar, al final, las principales líneas de un potencial cambio de paradigma, basado en un enfoque más centrado en las ciudades mediterráneas y en una agenda urbana de la gobernanza de la migración mediterránea, muy vinculado a los procesos de urbanización que tienen lugar hoy en día en el Mediterráneo. 

El Mediterráneo como escenario de gobernanza de la geomigración: desencanto del Proceso de Barcelona y balance inquietante 

En 1995, el Proceso de Barcelona estableció formalmente por primera vez una lógica de acción política en un marco de asociación en el Mediterráneo con claros ideales de contribuir a crear un espacio de paz, estabilidad y prosperidad a través de mecanismos de coordinación y cooperación que reforzaran el diálogo, la construcción de una zona segura de prosperidad económica y libre comercio y el acercamiento de las sociedades y culturas. Este marco ideal de partenariado europeo en el Mediterráneo (Euromed) sigue siendo el trasfondo de la Unión por el Mediterráneo, creada en 2008, y sigue constituyendo el horizonte de la actual gobernanza mediterránea de vecindad y la externalización de políticas, concebidas tras la ampliación de 2004 de la Unión Europea con diez nuevos países miembros. Uno de los principales cambios con respecto a la idea original es que hemos pasado de una gobernanza mediterránea multilateral ideal a una mucho más bilateral, cuyos mecanismos de cooperación y coordinación se ubican dentro de una clara política exterior mediterránea dominada por la condicionalidad y las relaciones de poder asimétricas, más propia de la real-politik que inicialmente se quería superar, con programas de democratización y codesarrollo que pretenden abordar las causas originarias de las migraciones. Así, en este vigésimo quinto aniversario, esta narrativa Euromed inicial no ha logrado plasmar su imaginario de construcción regional. Hasta la fecha, el Mediterráneo no ha creado un entorno en el que las personas, los productos, las ideas y los servicios puedan circular libremente. Por el momento, hay demasiados cuellos de botella en el sistema, lo cual impedirá que la región compita como actor regional en la aldea global futura.  

Dentro de este proceso de desencanto, compartido por casi todos los informes realizados hasta ahora, podemos extraer hoy un diagnóstico inquietante donde prevalecen las narrativas de control, seguridad y gobernanza reactiva y los puntos de vista negativos y basados ​​en conflictos de la migración mediterránea. Además, esta política dominante de geomigración arrastra consigo percepciones binarias hegemónicas sobre nosotros/ellos que dividen el Mediterráneo en un mosaico de políticas de migración y de refugiados e iniciativas nacionales (y unilaterales) de control. Asimismo, estas políticas fomentan la visión Med como un escenario fragmentado cuyas palabras claves son ingobernabilidad, impredecibilidad, complejidad y falta de manejabilidad.

Para mí, la premisa es clara. El proceso regional mediterráneo ha estado dominado por varios aspectos que dan forma a la ortodoxia de los paradigmas de gobernanza actuales de la migración mediterránea: está concebida como un proceso de arriba abajo, es nacional-estatal y está dominada por el eurocentrismo (centrismo occidental). La «europeización» del Mediterráneo tiene ciertos toques postcoloniales. Además, dentro de este diagnóstico, también incluimos el hecho de que, cuanto mayor sea la narrativa de crisis de refugiados y la migración irregular, más se legitimarán las acciones que vulneran los derechos humanos, de ahí el interés de los estados por mantener la crisis migratoria en la agenda d emigración del Mediterráneo. El escenario actual es un historial de restricciones y bloqueo de movilidad. La realidad también nos dice que el Mediterráneo se considera la región más diaspórica del mundo y, según el Índice de Paz Global 2018, sigue siendo la región menos pacífica del mundo. Los últimos informes de la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional de Migraciones (IOM, en sus siglas en inglés) también nos advierten que el Mediterráneo es, con mucho, la zona más mortal del mundo. Este «diagnóstico inquietante», sobre cómo los estados europeos y la UE articulan las fronteras del Mediterráneo es la base de cómo estos enmarcan, asimismo, la movilidad humana, mediante un complejo sistema de filtros y canales. Este desconcertante acuerdo político de centrifugación se extiende hacia el espacio extraterritorial en el norte de África. En este territorio se crean espacios de cuarentena para los santuarios de migrantes a través de campamentos y zonas críticas, y una valiente red de ONGs y organizaciones de la sociedad civil operan en el mar y en la tierra tratando de reducir las consecuencias negativas humanitarias de este fracaso Euromed para poner en marcha una narrativa de gobernanza alternativa. 

En la era de las redes sociales y los macro datos, pero también del populismo, las noticias falsas, la difusión de rumores y los estereotipos negativos, los crímenes de odio, y el modo en que esta expansión, en muy poco tiempo, tiene un rápido impacto en la sociedad y la opinión pública, se convierten en un asunto de grandes preocupaciones que impactan, ciertamente, en el proceso de construcción de la región mediterránea. También sabemos que esta contaminación informativa afecta las narrativas políticas que, a menudo, construyen su retórica sobre la migración con premisas falsas solo para consolidar su propia perspectiva de gobernanza reactiva. Esta circularidad entre las narrativas públicas nacionales, casi siempre basadas en prejuicios, y la gobernanza reactiva, es uno de los males endémicos europeos que dejan poco espacio a una construcción regional del Mediterráneo más proactiva. 

¿Con qué recomendaciones de la agenda de la migración podemos quedarnos? 

Existen tres documentos principales no vinculantes de las Naciones Unidas que configuran la agenda global hoy en día: uno sobre migración (Pacto Mundial), otro sobre desarrollo sostenible (Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible), y un tercero que proviene de ONU Hábitat para un futuro urbano mejor, que ubica la migración dentro de una nueva agenda urbana (2016). El Pacto Mundial de las Naciones Unidas para la Migración Segura, Ordenada y Regular, el primer pacto mundial sobre migración, que fue adoptado por más de ciento cincuenta gobiernos en diciembre de 2018, tiene como objetivo garantizar que se optimicen los beneficios generales de la migración, al tiempo que se abordan los riesgos y desafíos, para individuos y comunidades en países de origen, tránsito y destino. En el Mediterráneo, Israel se negó a firmar y Argelia y Libia se abstuvieron en la votación. El primer objetivo exige directamente la recopilación y utilización de «datos precisos y desglosados ​​como base para políticas basadas en evidencias»; compromete a los países signatarios a fortalecer la «base de evidencia global sobre migración internacional» bajo la guía de la ONU; y pide una «estrategia integral para mejorar los datos de migración a nivel local, nacional, regional y global». La lista de recomendaciones incluye la incorporación de las ciudades en la gobernanza de la agenda y la introducción de enfoques más positivos.  

La Agenda 2030 sobre desarrollo sostenible elabora directamente un plan de acción para erradicar la pobreza como requisito indispensable para el desarrollo sostenible. En cuanto a la Agenda 2030 sobre migración, está muy clara, en tanto en cuanto la pobreza es un factor impulsor de movilidad humana y la migración se considera un indicador de vulnerabilidad y exclusión social hoy en día. Entre otras acciones, recomienda movilizar asociaciones y fortalecer la solidaridad global. Entre otras declaraciones, los firmantes «reconocen la contribución positiva de los migrantes para el crecimiento inclusivo y el desarrollo sostenible [y el hecho de] que la migración internacional es una realidad multidimensional de gran relevancia para el desarrollo de los países de origen, tránsito y destino, que requiere respuestas coherentes e integrales». También recomienda «cooperar internacionalmente para garantizar una migración segura, ordenada y regular que implique el pleno respeto de los derechos humanos y el trato humano de los migrantes, los refugiados y las personas desplazadas, independientemente de su condición. Dicha cooperación también debería fortalecer la resiliencia de las comunidades que acogen a refugiados, especialmente en los países en desarrollo». Finalmente, el mismo párrafo 29 subraya la importancia de la movilidad en cualquier dirección, apelando al derecho de los migrantes a regresar a su país de origen y recordando que los estados deben asegurarse de que los nacionales que regresan sean debidamente recibidos. La Agenda 2030 establece directamente una conexión entre la movilidad humana actual y la pobreza, y luego recomienda, asimismo, «la implementación de políticas migratorias planificadas y bien administradas» (párrafo 10.7). Afirma que los procesos de seguimiento deben ser «rigurosos y basados en pruebas, sujeto de evaluaciones dirigidas por países y datos de alta calidad, accesibles, oportunos, fiables y desglosados por ingresos, sexo, edad, raza, etnia, estado migratorio, discapacidad y ubicación geográfica y otras características pertinentes en los contextos nacionales» (párrafo 74g). Con una perspectiva similar a la del Pacto Mundial, la Agenda 2030 insiste en proporcionar a las autoridades regionales y locales las herramientas necesarias para fomentar la cohesión comunitaria y la seguridad personal (párrafo 34). 

Finalmente, ONU Hábitat incorporó en Quito, junto con la Organización Internacional para las Migraciones, la agenda de migración a nivel local. Las razones son dobles. En primer lugar, se considera que la migración es un impulsor clave del crecimiento de las ciudades, y se reconoce a nivel mundial que los procesos de urbanización están directamente relacionados con la migración, lo cual convierte a las ciudades en lugares diversos para vivir, pero también con muchos puntos de exclusión y desigualdades. En segundo lugar, los migrantes también son vistos como agentes de desarrollo cuando se implementan las políticas correctas. Este énfasis en la importancia de los mecanismos de gobernanza para mejorar las opiniones positivas y proactivas de los migrantes es fundamental. Esta agenda global de gobernanza urbana también incorpora ciudades inclusivas y resilientes y subraya la importancia de seguir un enfoque basado en los derechos humanos. 

Junto con afirmaciones innovadoras similares, y más centradas en el Mediterráneo, la declaración de Valetta sobre innovación e investigación en la región euromediterránea (Valletta Declaration, 2017), aprobada por la Unión del Mediterráneo y los ministros de Investigación, confirmó «el papel clave que desempeñan la investigación y la innovación en el desarrollo de una comprensión de las causas fundamentales de la migración y las interdependencias entre los diferentes impulsores de la migración, incluidos los factores económicos, políticos, sociales, demográficos y los impulsores relacionados con conflictos y el entorno». También expresó directamente sus preocupaciones en línea con las solicitudes para superar la fragmentación del conocimiento y los datos, y para encontrar instrumentos de reducción de la brecha entre los conocimientos de investigación, la opinión pública y las políticas.

Estos documentos clave son hitos de una tendencia global general en las últimas décadas que nos invitan a cambiar la forma en que los estados manejan problemas globales como la migración y la movilidad humana internacional. Nos ofrecen un enfoque multidimensional, pero también pueden considerarse como base para un cambio del paradigma de gobernanza actual de la migración mediterránea que podemos aplicar a la actual política Euromed. Podemos establecer al menos tres principales llamamientos interconectados de esta agenda global mediterránea:  

• Solicitar un enfoque de migración a múltiples escalas: en este sentido, los niveles locales y regionales son clave para implementar principios y políticas. Esto implica dar más protagonismo a las ciudades como actores y núcleos de una red local de asociación, con un ámbito regional al alcance de la formulación de políticas locales, para superar el marco dominante geopolítico actual. 
• Solicitar un esfuerzo para centrarse en puntos de vista positivos sobre la migración. Esto implica apuntar hacia un enfoque basado en las ventajas y dimensiones innovadoras de la migración, así como considerarla como una baza y un recurso principal de la construcción regional mediterránea.  
• Solicitar la reducción de la brecha entre la gobernanza y el conocimiento. Esto requiere una visión crítica sobre quién produce datos, información y conocimientos relacionados con la migración mediterránea (infraestructuras de conocimiento), para qué propósitos y con qué impactos, con el fin de enfrentarse a los déficits de conocimiento de la actual gobernanza de la migración mediterránea. Ello también justifica la necesidad de buscar otras formas de producir conocimiento para enmarcar nuevos acuerdos sobre las dinámicas y la gobernanza de la migración mediterránea. 

Una premisa empírica: la urbanización mediterránea como principal desafío para la gobernanza de la migración  

Las ciudades mediterráneas se consideran un grupo mixto y la urbanización, un resultado directo de la migración (IOM, 2015). De hecho, el surgimiento de las ciudades como líderes regionales en la determinación de los patrones de migración es el resultado de la continua urbanización, un fenómeno mediterráneo distintivo completamente reconocido hoy en día, así como una tendencia histórica mediterránea. El Mediterráneo, en efecto, se ha formado a través del desarrollo de sus redes de ciudades. Permítanme citar una observación de Braudel al respecto: «En el siglo xvi, ninguna región del mundo ofrecía una red urbana tan potente. París y Londres se encontraban solo al principio de su modernidad» (Braudel, 2017: 268), o «La ciudad del Mediterráneo implica una creación de rutas y, al mismo tiempo, resulta una creación de estas» (2017: 268). En las últimas décadas, muchas ciudades de todo el Mediterráneo han experimentado un crecimiento demográfico espectacular, con importantes entradas de zonas rurales (European Union Atlas of Migration, 2019). La globalización y el crecimiento de los movimientos humanos en la región han acelerado este proceso. La llegada de migrantes mediterráneos ha sacudido las ciudades mediterráneas de ambas orillas. En el norte, muchas ciudades mediterráneas han visto incrementar su población gracias a los inmigrantes procedentes del sur, pero las ciudades del sur también experimentan continuos flujos migratorios. Muchos de los desplazados a la fuerza se han establecido en áreas urbanas en busca de una mayor seguridad, un mejor acceso a los servicios básico y un mayor acceso a las oportunidades laborales, pero la falta de estas y la exclusión también empujan a muchos a iniciar un nuevo proceso migratorio a otras ciudades mediterráneas. Cuando entra en juego la dimensión urbana, surgen nuevos desafíos, con las considerables diferencias entre las ciudades del sur y el norte del Mediterráneo en términos de tamaño, infraestructuras, desarrollo y nivel de autonomía de gobierno. Todos los datos e informes sociodemográficos coinciden en que el Mediterráneo del futuro no solo será una región más poblada, sino también más urbana. La extensión geográfica y el volumen demográfico sin precedentes de las ciudades mediterráneas también han articulado nodos extensos de corredores migratorios urbanos. Este aumento está motivando, asimismo, la necesidad de incorporar nuevas narrativas sobre el derecho a la ciudad como un nuevo paradigma urbano basado en los principios de justicia global, igualdad, democracia y sostenibilidad (Woertz, 2018). Esto coloca a la gobernanza urbana en lo más alto de la agenda Euromed de las migraciones para los próximos años. El problema ya no es cómo detener la tendencia creciente de urbanización, sino cómo organizarla mejor para que las ciudades se beneficien de la migración y la movilidad humana en el Mediterráneo. 

En términos más concretos, las poblaciones urbanas alrededor del Mediterráneo aumentaron de 152 millones en 1970 a 315 millones en 2010, y seguirán creciendo de cara a 2030. Según los datos de la UN Environment (2020), la población total de los países mediterráneos creció de 281 millones en 1970 a 419 millones en 2000 y a 472 millones en 2010. Se prevé que la población alcance los 572 millones en 2030. Cuatro países representan alrededor del sesenta por ciento de la población total: Egipto (82 millones), Turquía (72 millones), Francia (63 millones) e Italia (60 millones). La población de las regiones costeras creció de aproximadamente 100 millones en 1980 a 150 millones en 2005, y podría llegar a 200 millones en 2030 (UN World Population Prospects, 2015). La concentración de la población en las zonas costeras es más alta en el Mediterráneo occidental, la costa occidental del mar Adriático, la costa oriental de la región levantina del Egeo y el delta del Nilo. La densidad de población en la zona costera es mayor en los países del sur del Mediterráneo. El crecimiento de la población, combinado con el crecimiento de los centros urbanos costeros, genera múltiples presiones de población que a menudo se traducen en inestabilidad política, protestas sociales o políticas y opciones de emigración. En otras palabras, todos ellos pueden ser nuevos y adicionales factores de impulso de flujos migratorios. Además, alrededor de 1.600 ciudades (más de 10.000 habitantes) con un total de unos 100 millones de habitantes se encuentran en las regiones costeras del Mediterráneo, según la World Population Review (2020). 

Del The World’s Cities Data Booklet de la ONU (2018) podemos extraer una instantánea urbana del Mediterráneo, que solo cuenta con dos megápolis, es decir, dos ciudades con más de diez millones de habitantes: a saber, El Cairo con 20 millones (se espera que 25 millones en 2030) y Estambul, con 14,7 millones (se esperaban 17 millones en 2030). La descripción general del gráfico 1 muestra la situación de otras ciudades mediterráneas.

Esta tendencia empírica está provocando inquietudes políticas y sociales en todos los gobiernos mediterráneos, al tiempo que confirma que las migraciones actuales colocan la gobernanza urbana en lo más alto de la agenda de investigación y las políticas de migración en el Mediterráneo. El último informe de la ONU sobre las ciudades árabes confirma esta preocupación actual por la migración y coloca el asunto en los próximos debates sobre ecología humana, ampliamente reconocidos cuando hablamos de la resiliencia urbana en la región del Mediterráneo (UN Development Programme, 2018). Esto también significa que las ciudades mediterráneas pueden considerarse laboratorios de una nueva política de geomigración.  

A modo de conclusión: la necesidad de Med-Thinking en la gobernanza de la migración mediterránea  

Necesitamos reflexionar sobre los posibles nuevos mecanismos para reiniciar el ideal de construcción de la región mediterránea. La visión del Mediterráneo como tejido regional pertenece probablemente a los «anhelos románticos» más importantes del presente y el pasado de esta zona geográfica. Se han incrementado las tensiones con la problematización europea de los refugiados, y la migración se ha instalado en la agenda Euromed como uno de los mayores núcleos de tensión geopolítica entre europeos y países vecinos, incluido Turquía. En los últimos veinticinco años no se han conseguido incorporar las migraciones mediterráneas como potenciales impulsores de la construcción regional del Mediterráneo, ni Euromed ha conseguido salir de su visión eurocéntrica para adoptar un pensamiento mediterráneo holístico de la migración, sin ningún punto de ventaja, que denomino Med-Thinking (Zapata-Barrero, 2020). La migración sigue siendo un tema negativo que obstaculiza cualquier pretensión a la estabilidad en la región, y da voz a la narrativa de la seguridad de los estados europeos. En estos veinticinco años tampoco se ha podido incorporar en la agenda ni siquiera un reconocimiento de la gobernanza urbana de la migración. Mi premisa es que esta historia frustrante está estrechamente relacionada con la metodología estatal que impulsa la mayor parte de la gobernanza Euromed de la migración mediterránea. Dicho de otra manera, esto se debe a que el Proceso de Barcelona ha descuidado el importante papel que juegan las ciudades mediterráneas en la gobernanza de la migración mediterránea. Al reevaluar los mecanismos de cooperación y coordinación para la construcción de la región mediterránea, deberíamos incorporar la gobernanza urbana en la agenda Euromed. Esto no lo digo yo, sino que constituye un marco de recomendación de la actual agenda global de las migraciones, que deberíamos tomar en serio y buscar las maneras de aplicarla para reagendar las migraciones Euromed. 

Según los crecimientos previstos en la urbanización y la migración, las ciudades probablemente constituirán una parte integral de la movilidad humana en un futuro cercano. Así, sus capacidades de gobernanza urbana se convertirán, probablemente, en un nuevo parámetro estructural que habrá que tener en cuenta, al igual que el cambio climático (EuroMedMig Policy Brief, 2019) y los escenarios actuales de pandemia Covid-19 (GRITIM-UPF Policy Brief, 2020). Es necesario evaluar el reconocimiento del poder de las ciudades a la hora de influir en la movilidad transmediterránea y el asentamiento (políticas de inclusión y diversidad) de los migrantes. Este enfoque en la gobernanza urbana puede proporcionar nuevas formas de presión debido a la urbanización descontrolada, y puede incluso conducir a transformaciones políticas y sociales. Así, puede surgir un nuevo factor de inestabilidad si no existe un marco estratégico coordinado y de cooperación de gobernanza urbana de las migraciones mediterráneas. Para resumir esta premisa empírica en una oración, existe una fuerte interfaz entre el proceso de urbanización y los patrones de migración que necesita dar forma a una futura agenda de las migraciones mediterráneas. El desarrollo de herramientas conceptuales, teóricas y metodológicas para su exploración ciertamente ayudaría a mejorar un nuevo paradigma de gobernanza de la migración mediterránea.