Revolución de Oriente Próximo, Toma 2: era constitucional

Aunque es pronto para hacer conjeturas sobre el éxito de la transición, el momento para el debate constitucional ha llegado.

Chibli Mallat

Los procesos constitucionales representan la base estratégica de la democracia y, en Oriente Próximo, brindan un futuro institucionalizado a la no violencia como un intenso indicador de la revolución en marcha. La pregunta es cuándo y cómo llegar a ese punto. Este artículo gira en torno al momento constitucional en medio de la revolución en Oriente Próximo. Una importante advertencia: un proceso constitucional no representa forzosamente el único camino a seguir para un Estado. Mientras que una constitución parte de la base de un Estado con fronteras por lo general definidas y aceptadas, a escala nacional e internacional, este no es siempre el caso, sobre todo en Oriente Próximo.

Se podría concebir la división en dos o más Estados de un territorio determinado, de facto y de iure. Somalia es el sempiterno ejemplo de facto de Estado fallido dividido en varios territorios repetidamente destrozados por la violencia y la inestabilidad. Sudán y Sudán del Sur, dos Estados desde 2011, representan una secesión de iure reconocida y apoyada por poderosos argumentos, sostenidos como están por un norte discriminatorio, represivo y belicoso a lo largo de varias décadas. Los argumentos a favor de la secesión no son válidos solo en Sudán, razones similares siguen agitando a Irak y otros países.

Las minorías perseguidas tienen un motivo de queja común que se plasma en la necesidad de que el Estado las proteja frente a la brutalidad estructural de la mayoría. La duda, sin embargo, es si la secesión es preferible a un cambio de régimen central. Aunque comprendamos el deseo de las víctimas de larga duración de cortar todas las cuerdas que las atan a un aterrador régimen central, las secesiones son preocupantes en muchos sentidos y son una corriente peligrosa por tres razones que se observaron claramente en los Balcanes en 1992 y que ahora amenazan la revolución en Oriente Próximo: la secesión es una receta para la limpieza étnica, permite al dirigente central permanecer en el poder y engendra la lógica para más secesiones. La secesión oficial de Sudán concluida en 2011 ha seguido las tres lógicas.

La gente sigue siendo asesinada tanto en el Norte como en el Sur, el dictador del Norte, Omar Bashir, sigue gobernando con mano de hierro, y Darfur y Nuba parecen ser los siguientes en la senda hacia la secesión. Pero Sudán no es el único y el fantasma de la secesión se cierne sobre Yemen, donde se dan circunstancias similares. Y éste no es el mejor camino a seguir, ni en Yemen ni en ningún otro lugar, incluida Palestina. Un proceso constitucional para los árabes y los judíos en Israel es una alternativa mejor, más justa y más realista que la secesión de la Palestina histórica en dos o tres Estados.

El momento constitucional

Las constituciones –reformadas o totalmente revisadas– son contratos sociales que captan las expectativas de la gente en un texto que impone el espíritu de un nuevo régimen sobre las ruinas del antiguo. Las ruinas nunca son limpias; la revisión y redacción de la Constitución es un proceso complejo y la reforma constitucional es la primera escala para que una revolución llegue a buen puerto. Se desarrolla de forma natural en países como Egipto y Túnez donde el jefe del anterior régimen ya no encarna el alto simbolismo del orden anterior que se le atribuía como dictador. E incluso si el dictador ha sido derrocado, el proceso constitucional no transcurre en un vacío.

Dependiendo de la situación de la oposición convertida en gobierno y de las expresiones del anterior régimen que sobrevivan, es inevitable que toda la sociedad bulla en torno a las constituciones y la reforma constitucional. Con la profunda remodelación del contrato social, muchos prototipos y declaraciones constitucionales acaban valiendo menos que el papel y la tinta con que se redactan. En una revolución popular se producen innumerables documentos y propuestas; sin embargo, la cristalización de una nueva constitución que funcione es otro asunto diferente y mucho más complejo. Para complicar todavía más la situación, el debate constitucional no se restringe a los países en los que el sine qua non, la caída del Faraón, se ha consumado. Los dictadores que se ven desafiados siempre invocan la constitución y la necesidad de reforma como el camino para recuperar la paz social.

Antes de que se proponga una reforma en respuesta a un levantamiento popular, la constitución amontona polvo en un estante, y sus atributos democráticos se reprimen con métodos muy perfeccionados: la manipulación de elecciones y plebiscitos, legisladores de adorno y un uso indebido de la policía y el aparato represivo; declaración de derechos, palabras por lo general vacías; cláusulas de una constitución que no se ponen en práctica, como si no existiera. Mientras que en los países democráticos es algo excepcional, en los países autoritarios por regla general se hace caso omiso de las cláusulas que protegen los derechos de los ciudadanos.

Las cláusulas prestadas de la tradición popular internacional sobre los derechos humanos, y más en el caso de esas secciones de la constitución que se supone que proporcionan protección legal al ciudadano frente a los abusos del poder estatal, se ven suavizadas por una serie de aplicaciones de emergencia, juicios militares y relacionados con la seguridad del Estado, y leyes procesales y penales subconstitucionales que obstaculizan la compensación de los ciudadanos, e incluso por la sencilla ignorancia de cualquier estipulación constitucional que proteja los derechos. Estas prácticas –un legado demasiado frecuente– arraigaron durante la segunda mitad del siglo XX en el autoritarismo militar, unipartidista y dinástico en muchas partes, con Oriente Próximo siempre dos pasos por detrás de los avances democráticos y en materia de derechos humanos conseguidos en el África subsahariana,

Latinoamérica y Europa del Este. En la primera década del siglo XXI, la represión de la disensión se ha visto intensificada por la restricción de las libertades en nombre de la lucha contra el terrorismo, un concepto rudimentario que en última instancia consagra el poder en la rama ejecutiva y proporciona un cómodo instrumento que los gobernantes de Oriente Próximo emplean con entusiasmo para perfeccionar la represión.

Separación de poderes: una falsa declaración

Con respecto a la separación de poderes, la trayectoria autoritaria invariablemente conlleva una concentración de poderes en el ejecutivo. Los cambios en el poder absoluto de un solo individuo son simplemente eso, cambios, y abarcan los círculos íntimos, la familia, el sistema de un solo partido, la corte del rey y los cortesanos del presidente. Independientemente del grupo en concreto que sostenga el sistema en lo más alto y todas sus extensiones jerárquicas hasta el escalafón más bajo que controla la calle, el núcleo del poder se mantiene firmemente en manos de un gobernante, de modo que la separación de poderes, consagrada en todas las constituciones de Oriente Próximo, no es más que una declaración falsa.

Los parlamentos, cuando existen, no son más que un adorno. La legislación se fabrica enteramente siguiendo los caprichos del líder. El poder judicial es débil y, aunque de vez en cuando algún juez heroico agite el sistema, este no tiene problemas para hacer que sus esfuerzos se vuelvan ineficaces. En el momento en que una gran agitación social pone en entredicho los mecanismos constitucionales latentes, la primera estratagema del presidente o rey absoluto desafiados es expresar su comprensión de “las quejas legítimas del pueblo” y su disposición a convocar paneles y comisiones a los que encomendar la reforma constitucional. En un discurso de arrepentimiento deplorablemente esbozado, Zine el Abidine Ben Ali daba por sentado que bastaría con calmar la tensión con un grandilocuente y degaullesco“Os he entendido”.

Expresiones similares pueden encontrarse en todos los regímenes autoritarios que se ven desafiados y que abarcan toda la gama previsible en Oriente Próximo. “Lo entiendo, necesitamos una reforma y yo tengo más interés que vosotros. Dialoguemos sobre el cambio legal y constitucional”. Este es el patrón fácilmente discernible de un dictador a la defensiva que trata de ganar tiempo frente a la marea revolucionaria, en un esfuerzo por contenerla y hacer que caiga en el olvido. Ni el líder tunecino ni su homólogo egipcio tuvieron tiempo para desarrollar el plan. En otros países en los que el jefe del Estado es capaz de aguantar más tiempo, la contrarrevolución acaba siendo más fuerte a la hora de adherirse al mantra de la reforma y el diálogo. En los primeros meses de 2011 se podía ver cómo varios países adquirían una forma institucional e incluso lograban realizar enmiendas constitucionales que más tarde se sometían a un rápido referéndum.

En estos casos, la nueva constitución es básicamente una réplica de los textos aletargados del viejo régimen. La reforma no llega al fondo, que es el poder absoluto del dirigente. En países gobernados por un dictador y su progenie durante años, hablar de revisar leyes básicas no es ninguna novedad. Siempre hay un momento en que el régimen pregona la “reforma”. Cuando ésta adquiere algo de ritmo con rivales llenos de buenas intenciones, se les retira la alfombra bajo sus pies y muchos acaban en prisión. También este patrón es común en todo Oriente Próximo. ¿Por qué no se materializa esa disposición que manifiesta el dictador fugitivo de abordar la reforma constitucional? Después de todo, expresa su deseo de responder al pueblo y de iniciar un diálogo con ese propósito. Una razón obvia es la falta de confianza por parte de adversarios curtidos que han vivido en sus propias carnes sus falsas promesas. Otra razón es la evidente contradicción entre la apertura y la resistencia a aceptar los resultados democráticos prometidos.

Los ejemplos van desde Sadam Husein el 1 de agosto de 1991 hasta los intentos de Israel de redactar una constitución en la primera década del nuevo siglo. Ambos son un modelo elocuente y subrayan el profundo punto muerto en que se encuentra la sociedad. En Israel, éste representa el absoluto fracaso de la mayoría judía para acomodar a la minoría no judía dentro de las fronteras de 1948 y la masa más amplia de palestinos más allá de ellas. En el caso de Sadam, la aparición de un borrador de constitución en el verano de 1991 no puede entenderse fuera de la considerable presión que ejerció la población después de ocho años de una guerra devastadora iniciada por el dictador contra Irán, y durante la cual la situación de emergencia quedaba fácilmente legitimada por el conflicto abierto. Cuando la guerra llegó a su fin en 1988, la justificación para la dureza con que trataba a la población fue perdiendo fuerza y el dirigente iraquí respondió con un borrador de constitución en el que los poderes absolutos de la Constitución Provisional de 1970 parecían haber quedado debilitados.

Con la típica brutalidad que ha caracterizado su vida política más que la de cualquier otro dirigente de la región, Sadam era incapaz de concebir cualquier apertura que corriese el riesgo de envalentonar a sus ayudantes, o a la población en general, y animarles a buscar más poder. La invasión de Kuwait por parte de Irak el 2 de agosto de 1991, un día después de que se anunciase el borrador de constitución, es más que un mero acto simbólico. En lugar de embarcarse en cualquier clase de reforma nacional, una guerra en el extranjero le pareció una apuesta más segura para prolongar su régimen absoluto. El ejemplo iraquí puede parecer extremo debido a la violencia superlativa del régimen de Sadam, pero el patrón está muy arraigado.

En los albores del nuevo siglo, “reformas” parecidas se produjeron en cascada en toda la región, empezando con la denominada Primavera de Damasco en 2001, que duró unos meses antes de que sus líderes volvieran a la cárcel. En 2003, el emir de Bahréin cambió su título de rey por el de “monarca constitucional” y extendió una invitación abierta a Amnistía Internacional para que le aconsejase sobre una reforma en materia de derechos humanos. Al cabo de tres años, la situación estaba peor que antes del inicio de la “reforma”, y la “monarquía constitucional” de la que alardeaba el rey se vació de cualquier significado democrático. En 2005, ante la presión en las calles como consecuencia del efecto de la Revolución del Cedro, el dictador egipcio, Hosni Mubarak, aprobó una enmienda del artículo 76 de la Constitución para permitir unas elecciones presidenciales competitivas.

Cuando su adversario más destacado se atrevió a presentar su candidatura, fue encarcelado durante cuatro años. La falta de confianza en un líder desafiado es un elemento de la tragedia griega que encuentra respuesta en el llamamiento a un cambio constitucional, pero difícilmente constituye la única explicación. Hay en juego una lógica más omnipresente. El dictador que se despierta con un desafío a su régimen en las calles se embarca en una reforma constitucional precisamente a causa de la revuelta popular y al hacerlo confiere autoridad moral a los que le desafían. Tanto adversarios como seguidores saben que el dirigente no se habría movido de otro modo y así empieza el ciclo mortal: una vez que el dictador da muestras de ceder ante la presión de la calle y entona el himno de “el pueblo tiene quejas legítimas, dialoguemos”, la calle se envalentona por su éxito, y hay más manifestaciones callejeras para impedir que se dejen las cosas para más tarde y aumentar la presión.

La propensión natural del líder es entonces desencadenar el aparato del miedo contra los manifestantes, y enviar a sus matones, la policía secreta y, con el tiempo, al ejército para reprimir los cada vez más numerosos levantamientos. Esto puede que funcione, como ha ocurrido en Bahréin y Siria a mediados de 2011. Pero el miedo se ha calmado, en parte porque el líder ha reconocido que “el pueblo tiene quejas legítimas” y porque las manifestaciones crecen con las víctimas cuya sangre llama a más protestas. Por cada muerte, uno puede suponer que al menos 20 miembros de la familia y allegados se echarán a las calles, inicialmente para los funerales, y más tarde con un resentimiento exacerbado contra el dictador.

La espiral de manifestaciones, muertes y protestas crece, mientras que la exigencia de cambios verdaderos se endurece, donde cambio verdadero significa en última instancia que el pueblo tiene el derecho a elegir a sus gobernantes. Esto es democracia básica y es incuestionable, y el dirigente responde a ella cerrando la ventana del diálogo que en cualquier caso ha dado pocos resultados, y emitiendo una narrativa contrarrevolucionaria: la conspiración extranjera se convierte en el eje de la retórica reaccionaria, a la que se añade la acusación de que los islamistas radicales están al mando, en un intento de rechazar las críticas del extranjero. En general, la cantinela de la conspiración extranjera se dirige contra Occidente, y en concreto contra EE UU, con un guiño hacia el supuesto control de la política exterior americana por parte de Israel.

La represión crece y el mantra cambia ligeramente, sin tener en cuenta las contradicciones evidentes. A los regímenes les preocupa que Occidente se enemiste con ellos y, desde su punto de vista, la información por lo general comprensiva de los informativos y la posición de las organizaciones de derechos humanos se combinan con las de los gobiernos occidentales. El lenguaje del régimen se vuelve confuso; se pregona una conspiración de Occidente e Israel así como una islamista, por mucho que una y otra se contradigan. Llegados a ese punto, el principal problema es la aceleración de la lógica de la represión. El dictador emplea diversos argumentos: expresa su deseo de ver nuevas leyes sobre la libertad de información, sobre los partidos políticos, sobre las elecciones parlamentarias competitivas, y puede que indique su disposición a no prolongar o renovar su mandato. Entre la falta de confianza, el envalentonamiento de la oposición y el mayor derramamiento de sangre en las calles contra las manifestaciones no violentas, nada parece funcionar.

Repúblicas y monarquías

Luego sigue una lógica del momento constitucional. La reforma constitucional está sobre el tapete en todas partes, y se puede oír hablar de ella en todos los países de Oriente Medio, pero existe una diferencia constitucional cualitativa entre Bahréin, Marruecos, Jordania, Omán e incluso en Kuwait y las otras monarquías y emiratos del Golfo, y las repúblicas, Túnez, Argelia, Mauritania, Egipto, Yemen y Siria. La República Islámica de Irán, basada en la teoría chií de la tutela del jurista, velayat-e faqih, con sus propias idiosincracias, siguió los pasos de las repúblicas árabes.

En 2009, el “líder supremo” debidamente designado había sido investido con un poder absoluto durante 20 años, convirtiendo el antes complejo sistema de equilibrio de poderes en una dictadura religiosa de por vida. Con el fraude generalizado en las elecciones presidenciales, la Revolución Verde llevó a Irán el talante revolucionario de Oriente Próximo que empezó en Líbano en 2005 y floreció en toda la región en 2011. Lógicamente, la configuración nacional de cada revolución en ciernes es diferente, pero la distinción entre monarquías y repúblicas sienta un patrón discernible. La diferencia entre monarcas, emires y sultanes, por un lado, y presidentes de por vida con tintes dinásticos (puesto en práctica por la familia Asad en junio de 2000), por otro, conlleva consecuencias reales.

Las revoluciones en las monarquías árabes toleran una visión del futuro en la que el jefe de Estado no acaba derrocado. Sin embargo, por muy arraigado que esté el presidente dictatorial en una república, la premisa republicana subyacente es la transferencia de poder no dinástica. Esto es obviamente diferente en una monarquía. Un monarca absoluto, que en la práctica funciona como un presidente dictatorial, nunca puede dar a entender su voluntad de marcharse. Puede abdicar, eso sí, y si la abdicación es absoluta, lo natural es que le siga una república. También puede abdicar en favor de un hijo o un hermano. Todo esto ha ocurrido en el siglo XX en momentos de crisis, pero en la revolución de 2011 parece haber un elemento nuevo, es decir, una ventana a una “monarquía constitucional” que añade un importante matiz.

Omán, Arabia Saudí, Jordania, Marruecos, Kuwait, e incluso Emiratos Árabes Unidos han vivido problemas sin precedentes como parte de la revolución en Oriente Medio. En las monarquías, las manifestaciones callejeras y los escritos de los disidentes han tendido por lo general a quedarse cortos en su exigencia de que el monarca se marche. En general, las diversas respuestas de diferentes gobernantes absolutos de Oriente Próximo son parte de una panoplia que parece un intento inútil de responder al mensaje central de la revolución: la dictadura debe terminar, y el poder ejecutivo del gobernante se ha terminado.

El debate sobre la reforma constitucional, cuando tiene lugar en el contexto de un dictador que no está dispuesto a abandonar el poder de forma inmediata, está profundamente distorsionado porque parte de la base de una línea divisoria de legitimidad que funciona sobre un eje binario: el gobernante está decidido a conservar el poder, la revolución está decidida a poner fin a su régimen. En consecuencia, el sistema constitucional de la revolución de 2011 en Oriente Próximo se ve lastrado por un escenario complejo en el que el cambio constitucional como es debido se basa en última instancia en el fin del régimen del dictador, ya se trate de un monarca o un presidente. Túnez y Egipto son, por consiguiente, las más importantes para la experimentación constitucional.

En el resto, las reformas constitucionales pueden tocar áreas de importancia relativa, pero se quedan cortas por definición a la hora de efectuar un cambio en lo más alto. Para concluir, un proceso constitucional que finaliza con éxito es el antídoto tanto para el autoritarismo como para la secesión. Un proceso constitucional representa, con el tiempo, la encarnación de la no violencia. En Oriente Próximo, la agitación política abre ventanas sin precedentes a una era constitucional, sobre todo en los países en los que el jefe del Estado ha caído. Es una marea que debe apreciarse durante una década como mínimo. Todavía es demasiado pronto para hacer conjeturas sobre el éxito de la transición, pero el momento para el debate constitucional sobre el futuro de Oriente Próximo ha llegado.