Libia versus Siria: dime de quién hablamos, antes de decirte qué podemos hacer

Pese a la esperanza de las revueltas, la política internacional y sus reglas de juego cambian con mucha mayor lentitud.

Rafael Grasa

Las revueltas árabes iniciadas en Túnez en otoño del 2010, que algunos autores denominan ya en singular “revolución árabe”, han dado pie a numerosas reflexiones. Por un lado, se ha insistido en su singularidad: por primera vez en dos siglos, se han centrado en reivindicaciones dirigidas básicamente a sus propios dirigentes y no a las potencias coloniales o neocoloniales, concretamente han reclamado dignidad, libertad, democracia y oportunidades reales para el desarrollo.

Por otro, se discute también su naturaleza y rasgos característicos, habida cuenta de la diversidad de casos, su evolución y sus eventuales resultados futuros en el mundo árabe (tanto en el Magreb como el Machrek) e islámico, y, también, su impacto en las relaciones internacionales, en cuanto a sistema y naturalmente en ciertas zonas y contextos regionales y subregionales. Este artículo se centra en su impacto internacional, presente y eventualmente futuro, y, en concreto, en la comparación del papel de los actores y organismos internacionales –en clave estructural (factores de largo impacto, estables), coyuntural (factores de medio impacto, cambiantes) y circunstancial o inmediata (es decir, a la manera de los tres “tiempos” que en el análisis social e historiográfico popularizó Fernand Braudel desde su tesis de 1949 sobre el Meditérraneo en el tiempo de Felipe II y luego desarrolló la escuela de los Anales)– de los casos de Libia y de Siria.

Sea como fuere, vaya por delante una doble tesis central: el impacto es claro, significativo y será persistente regional, interregional e internacionalmente; la reacción, diversa y variada en cada caso y momento, de los Estados y actores gubernamentales e intergubernamentales ha sido bastante previsible y de acuerdo a las reglas de juego de las relaciones internacionales, tanto en el caso de Siria como en el de Libia. Como dice el título, “dime de quién o de qué hablamos antes de decirte qué podemos hacer”. Y, en cualquier caso, recuerda que decir y hacer no tienen por qué coincidir.

Antes, empero, vale la pena recordar que la situación es todavía diversa, abierta y cambiante, merced a que se trata en todos los casos de procesos de cambio político y social inconclusos. Por consiguiente, su impacto global, internacional, regional, subregional e incluso estatal y local es todavía incierto. En concreto, a finales de agosto de 2011 la situación, dinámica y resultado de las revueltas, puede resumirse, de manera rápida así: casos todavía inconclusos en su fase de revuelta/revolución y de cambios en el poder político (Libia, Siria, Yemen); aunque en el caso de Libia, pese a seguir los combates, se ha iniciado ya un cambio de régimen; casos pendientes de consolidación y finalización de los procesos de reforma política iniciados tras el derrocamiento de los dirigentes (Túnez, Egipto); casos en que se observan diversos contagios y medidas preventivas o de cordón sanitario para evitar dicho contagio (Argelia, Marruecos, países del golfo Pérsico); y, por último, casos con recidivas intermitentes a la fase de revuelta o represión (Bahréin). En todos ellos, el impacto, pese a las incertidumbres, será muy significativo y probablemente persistente.

Las reglas de juego al uso

Conviene recordar, como primer paso, el funcionamiento del sistema internacional, a nivel estructural y coyuntural, el tratamiento del mundo árabe por parte de las potencias occidentales y, en general, las organizaciones internacionales. La esfera política internacional se caracteriza por funcionar, por decirlo de forma rápida, de manera diferente de la esfera política interna, es decir, dentro de los Estados. La esfera internacional, pese a las correcciones y elementos de orden y regulación introducidos desde hace siglos, se asemeja todavía bastante al modelo ideal hobbesiano: el reino del poder puro, de la búsqueda del interés propio como regla básica, un entorno donde los intereses –materiales y no materiales– tienen un papel clave y donde suele decirse que nada se hace o se apoya a cambio de nada.

Un lugar, pues, donde la geopolítica y las consideraciones estratégicas (económicas, políticas o de seguridad) están siempre por encima de las consideraciones morales y de justicia o, incluso, del cumplimiento estricto de la ley.

En suma, un dominio caracterizado por rasgos y conductas que pueden resumirse así: primero, la falta de autoridad central legal, legítima y aceptada por todos por encima del Estado-nación (anarquía, en el sentido etimológico del término, falta de autoridad central); segundo, la falta de división de poderes entre órganos legislativos, ejecutivos y judiciales, con diversos órganos judiciales que, además, no tienen, en la mayor parte de las dimensiones de la vida internacional, competencias para tomar decisiones vinculantes; tercero, la existencia de organismos internacionales intergubernamentales que no son plenamente autónomos de los intereses de los Estados que los forman, por lo que si bien su existencia y actuación modifica el margen de maniobra y autonomía de sus miembros, son también arenas donde sus políticas exteriores, económicas y de seguridad entran en juego a la hora de decidir y actuar; cuarto, un orden internacional que si bien debe regular las conductas de los Estados, es elaborado, ratificado, implementado y evaluado por esos mismos Estados; quinto, una opción general y clara por la resolución de conflictos mediante fórmulas pacíficas, habida cuenta de que el uso de la fuerza solo es legal en casos de legítima defensa o de recurso a la seguridad colectiva (autorización bajo el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas por el Consejo de Seguridad, por apreciar agresión, quebrantamiento de la paz o amenaza a la paz y la seguridad internacional), aunque a menudo dicha opción no es respetada; sexto, la existencia de instrumentos insuficientes de prevención, gestión, resolución y transformación de conflictos, incluidas las operaciones de paz bajo mandato de Naciones Unidas que, históricamente se han usado, poco, tarde y, a menudo, no demasiado bien. Respecto a los factores coyunturales relativos al mundo árabe, bastará con señalar dos cosas.

La primera, que todo lo comentado sobre temas estructurales de la esfera internacional vale para el caso de los países árabes, tanto desde la época de la colonización como en los diferentes momentos de la descolonización y del mundo poscolonial. La segunda, que, en general, el acercamiento a los temas, regiones y países árabes por parte de las potencias occidentales ha estado siempre marcado por una doble distinción o fractura.

Por un lado, países o zonas de interés preferente por razones geopolíticas (arco de crisis, estabilidad, conflicto en Oriente Próximo) y económico- energéticas, que han hecho que, desde los años setenta, existan en algunos casos (Estados Unidos) directivas de seguridad públicas que consideran que asegurar el suministro de petróleo de la zona del Golfo es una prioridad de seguridad nacional (americana); por otro, países o zonas de especial relevancia, en la última década, por razones de seguridad al formar parte de la llamada “lucha global y permanente contra el terror”, una “guerra” sin reglas, anunciada por el presidente George W. Bush en rueda de prensa el 17 de septiembre de 2001, tras los atentados del 11-S.

Naturalmente, ambas razones permiten, sobre todo las geopolíticas y de seguridad y las vinculadas a la lucha contra el terror permiten cambiar con cierta facilidad la consideración que se tiene con un país, un régimen, un partido político o un dirigente o líder político en términos de interés y de amistad o enemistad. El caso de Irak y de Sadam Hussein es de manual, pero también, justamente, el de Muamar Gadafi, el transformista y funambulista ideológico más fascinante de las últimas décadas –se ha presentado desde su llegada al poder como anticomunista, antioccidental y defensor de la emancipación neocolonial, filocomunista, panarabista, partidario de la unidad africana, “filoterrorista” y bastión de Occidente en la lucha para contener a Al Qaeda, sin agotar todo el repertorio de casos de transformismo político–, y sobre todo la Libia de mediados de los años 2000, que intentó de forma exitosa recuperar la respetabilidad ante Occidente mediante incentivos y compensaciones políticos, económicos y de seguridad.

Y, por último, diferentes intereses explican también que existan discrepancias entre los diferentes países y potencias a la hora de fijar sus posiciones sobre los acontecimientos que se dan en uno u otro de los países árabes. Ello a su vez permite entender el posicionamiento de las organizaciones internacionales de diverso alcance de las que forman parte. Por decirlo de forma rotunda y parafraseando a los clásicos: sus intereses, materiales y no materiales, determinan su conciencia y posición y los cambios eventuales en la misma según el momento o asunto de que se trate.

La reacción internacional y el apoyo a las revueltas: el caso libio versus el sirio

Tras el estallido de las revueltas árabes, la reacción de los países occidentales fue diferente, aunque marcada en común por el estupor y falta de reflejos inicial, con algún caso clamoroso de torpeza, como el de Francia. Posteriormente, se corrigió por un apoyo genérico, sobre todo verbal, a la lucha en pro de la libertad y la democracia y, por tanto, a los procesos de transición política.

Tras el posterior éxito de la revuelta en Túnez, el incremento rápido y masivo de las movilizaciones en Egipto y, sobre todo, la llegada de las revueltas a los países del golfo Pérsico, el discurso fue cambiando: en casos como el de Yemen, Bahréin o posteriormente Siria, el silencio, la prudencia o la mirada hacia otro lado, fue y ha seguido siendo la tónica. Pasaron meses y centenares de muertos en actos de represión de manifestaciones y acciones encubiertas, hasta que se produjeron las primeras condenas firmes, de países concretos y organismos internacionales, y las primeras sanciones económicas de cierta importancia.

En el caso de Libia, la evolución de la posición occidental, favorable siempre a la transición política de un tipo u otro, fue variando en un doble sentido: a favor de un cambio de régimen, con o sin negociación, con sanciones económicas y embargos y con creciente apoyo a las instancias políticas y de representación externa de la rebelión, finalmente Consejo Nacional de la Transición; a favor de una intervención militar, limitada, pero con el amparo legal del Consejo de Seguridad (que primero aprobó medidas coercitivas, no militares) y apoyo político, aunque parcial, del mundo árabe y de los países africanos.

El factor y acontecimiento más importantes fue el cambio por parte de EE UU a favor de la resolución del Consejo de Seguridad, en buena medida impulsada por Francia y Reino Unido en la Unión Europea: a última hora desaparecieron las reticencias de la administración de EE UU contraria a una resolución del Consejo, al triunfar las tesis de Samantha Power, abanderada de las posiciones favorables al recurso de la responsabilidad de proteger en la administración de Obama y clara partidaria de la intervención en Libia. El resultado fue una resolución (1973) que permitía la intervención militar directa, mediante la creación de una “coalición de voluntades” y no una operación de Naciones Unidas.

La resolución mostraba el interés en que esa coalición no fuera únicamente occidental, al recordar la legitimidad derivada de las condenas de países y organizaciones del mundo árabe y africanos. El núcleo de la resolución era un mandato basado en la protección de los civiles, nuevas medidas coercitivas económicas y diplomáticas para asegurar el fin de las hostilidades y la viabilidad de corredores o misiones humanitarias, así como la solución pacífica del enfrentamiento.

Por otro lado, contenía la autorización para crear una zona de exclusión aérea para proteger a los civiles (una solución ensayada ya, con o sin mandato de la ONU, en Bosnia e Irak –zona kurda, zona chií–, con pocos resultados reales en la protección de civiles, como recuerda el caso de Srbrenica), la autorización para múltiples operaciones militares, con exclusión explícita de operaciones que impliquen presencia estable de fuerzas en tierra, siempre bajo la cobertura, aunque sin citarlo explícitamente, de la noción de responsabilidad de proteger.

En suma, sin que se contemple en la resolución de Naciones Unidas un objetivo final que implique explícitamente el derrocamiento de Gadafi. Como es sabido, la resolución se puso en marcha inicialmente con una “coalición” con un papel clave de EE UU, Francia, Reino Unido, secundario de otros países de la OTAN y simbólico por parte de pocos países árabes. Más tarde, las operaciones pasaron a estar coordinadas por la OTAN, tras complejas negociaciones en las que el “veto” encubierto de Alemania y Turquía constituyó un escollo complejo y condicionó la decisión final.

Sin duda, las operaciones, que no vamos a analizar aquí, han ido más allá del mandato explícito de la resolución, tanto en la fase con liderazgo explícito americano, con liderazgo político franco-británico y, sobre todo, durante la fase coordinada por la OTAN, al realizar misiones claramente orientadas a forzar el cambio de régimen con apoyo claro a las tropas rebeldes (por ejemplo, bombardeos guiados desde el suelo) y a asegurar –a principios de septiembre– la derrota o exilio de todas las tropas y combatientes leales a Gadafi.

Por otro lado, algunos países, mediante operaciones parcialmente encubiertas al existir un embargo de armas a los contendientes derivado de las decisiones de Naciones Unidas, han facilitado el rearme de los rebeldes. Sin embargo, la posición respecto a Siria no ha sido la misma. Los pronunciamientos de muchos países y organizaciones internacionales han sido más tibios y con una evolución crítica y condenatoria mucho más lenta, pese a que la cobertura de la responsabilidad de proteger a los civiles y las violaciones de derechos humanos han sido tan claras o más que en el caso libio y a menudo más visibles a través de los medios de comunicación. Incluso sorprende que las condenas y reacciones, verbales y con actos político-diplomáticos o económicos, han sido hasta finales de agosto y principios de septiembre más “contundentes” por parte de algunos países y organizaciones árabes e islámicos que por parte de Naciones Unidas y de algunos países occidentales.

En concreto, la evolución de la posición americana ha sido sorprendentemente lenta, incluso considerando que el 4 de agosto aprobó una directiva presidencial sobre atrocidades y delitos contra la población que establece que la “prevención de atrocidades de masas debe considerarse tanto un interés central de la seguridad nacional como una responsabilidad moral básica de Estados Unidos” (Presidential Study Directive on Mass Atrocities, PSD-10) ¿Por qué? Dicho lisa y llanamente, por una combinación de las razones estructurales, de coyuntura y del momento inmediato mencionadas al principio del artículo. Siria no es en modo alguno Libia, ni militar, ni económica, ni geopolíticamente para los actores con capacidad de decidir o de vetar.

Y no lo es para EE UU o los miembros de la Unión Europea, ni para los países con capacidad de vetar resoluciones en el Consejo de Seguridad, como miembros permanentes (Rusia, China) o temporales. En el caso de Libia, más allá de las manifestaciones reiteradas sobre intereses ocultos o “violaciones” del mandato de las resoluciones, ni China ni Rusia tenían intereses reales importantes para vetar una acción colectiva coercitiva y militar bajo el capítulo VII de la Carta. Sí los tienen en el caso de Siria, suponiendo que EE UU, Francia y Reino Unido estuvieran de acuerdo (que no es el caso) y algún país árabe tomara la iniciativa aparente (diera la cara), como hizo Líbano en el caso de Libia.

Libia es un pequeño país, con una población de escasamente 6,5 millones de habitantes, concentrados en una larga y estrecha franja de tierra a orillas del Mediterráneo, lo que simplifica mucho la logística de las operaciones (bastará con comparar con Sudán, un 50% más grande territorialmente, con una población que hay que multiplicar casi por siete y con centenares de miles de personas armadas); sus reservas de petróleo, importantes, poco significativas en el total (del 5% al 10% del total mundial) pese a que son relevantes para muchos npaíses europeos tanto en el sumiistro como por la presencia de sus empresas.

Por otro lado, Libia está situada en el “patio trasero” de Europa, tiene un papel clave como tampón potencial de movimientos migratorios y, por ende, permite entender el mayor interés de los miembros de la UE y la OTAN en optar por la intervención militar. Dicho de otra forma, Libia es, y en mi opinión lo seguirá siendo en los próximos años, la excepción, al menos en la región árabe, y no el laboratorio de las intervenciones del futuro para EE UU y para la OTAN. Las cosas quizá sean diferentes con otros países africanos, donde las revueltas, agudizadas también por el alza del precio del grano y de los productos alimentarios básicos, están al llegar. En todo caso, eso, como el futuro de Libia, queda para otro momento y ocasión.

De momento, basta recordar que, pese a la esperanza que auguran las revueltas en curso, la política internacional y sus reglas de juego cambian con mucha mayor lentitud. Sigue valiendo el enunciado inicial, “dime quién eres, o de quién hablamos, y te diré qué podemos decir y, sobre todo, qué podemos o queremos hacer”.