La evolución de los precios del petróleo ha suscitado muchos interrogantes sobre la sostenibilidad económica y política interna de la estrategia de Arabia Saudí que consiste en dejar que el mercado se ajuste expulsando a los productores de crudos más caros y defender su cuota de mercado a expensas de reducir sus ingresos. Este artículo argumenta que esta estrategia sigue una lógica económica impecable; que resulta económicamente sostenible a corto plazo, e incluso a medio si se aplican los ajustes presupuestarios y las reformas previstas; pero que, sin duda, implicará un coste elevado en términos de crecimiento económico y creación de empleo en un contexto de menor espacio fiscal para mantener las políticas de apaciguamiento social de años recientes, impidiendo al gobierno recurrir a subsidios de todo tipo, subidas salariales, expandir el empleo público o fomentar el privado con nuevos megaproyectos de inversión.

La lógica de los precios

La caída de los precios del petróleo ha puesto contra las cuerdas a los países productores y a las compañías petroleras, públicas y privadas. En el momento de escribir estas líneas, países como Azerbaiyán ya están barajando solicitar un rescate del Fondo Monetario Internacional (FMI). La situación económica es igualmente difícil en productores latinoamericanos como Venezuela y Ecuador, también candidatos al rescate pero huérfanos de rescatador. Mientras, los gobiernos de Kazajistán, Brasil y México temen verse obligados a rescatar, total o parcialmente, a sus respectivas compañías nacionales, KazMunaiGas, Pemex y Petrobras. La lista de damnificados se extiende a los demás países productores, algunos de los cuales deben afrontar la caída de precios en contextos de conflicto que requieren recursos para luchar contra insurgencias o grupos terroristas, como Irak, el Kurdistán iraquí y Libia frente al grupo Estado Islámico (EI) o Nigeria con Boko Haram.

En un segundo escalón se sitúan países también muy afectados por la caída de precios, con costes de extracción superiores a los imperantes en el mercado pero que cuentan con reservas de divisas y fondos petroleros para financiar sus déficit presupuestarios y corrientes por un periodo más prolongado de tiempo, superior a un año. En esa situación están Rusia o Argelia, que ya han acometido ajustes fiscales, pero todavía pueden permitirse cierta gradualidad en su aplicación para no exacerbar el malestar social.

Finalmente, están aquellos productores cuyas reservas siguen siendo económicamente viables a los precios actuales, pero que, al igual que los grupos anteriores, basan sus presupuestos en precios del petróleo muy superiores. Es un reducido grupo de países, todos ellos del Golfo Pérsico: por debajo de los 40 dólares por barril resultan viables el 90% de las reservas kuwaitíes, el 80% de las saudíes, el 78% de las de los Emiratos Árabes Unidos (EAU), el 75% de las iraníes, y el 60% de las iraquíes. El contraste con otros productores es claro, pues a ese precio solo resultan rentables menos del 1% de las reservas brasileñas, el 8% de las venezolanas, el 9% de las angoleñas, el 12% de las estadounidenses o mexicanas, el 14% de las rusas, el 20% de las nigerianas o kazajas y el 22% de las argelinas.

Es decir, a 40 dólares por barril, Arabia Saudí concentra el 30% de las reservas mundiales de petróleo económicamente viables, seguida de Irán (17%), Irak (12,5%), Kuwait (7,5%) y EAU (7%). A ese precio, el conjunto de Oriente Medio supone, por tanto, más de las tres cuartas partes de las reservas viables. A 20 dólares el barril, Arabia Saudí aumentaría su cuota hasta el 40% de las mismas, y Oriente Medio superaría el 90% (The Economist, “Adjusting the taps on oil price”, gráfico interactivo, 22 de enero de 2016).

Estas cifras explican mejor que ningún otro argumento la lógica económica que subyace en la estrategia saudí de mantener cuota de mercado y dejar que el ajuste de producción recaiga sobre los productores con costes de extracción más elevados. Es el caso del Ártico, las aguas ultra-profundas, las arenas bituminosas canadienses, los crudos pesados venezolanos y el tight oil estadounidense obtenido por fracking en las cuencas menos fértiles. Y, por una vez y sin que sirva de precedente, esta lógica económica parece estar funcionando, aunque con más retraso y menor intensidad de lo previsto.

Con datos de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), la caída de precios está pasando factura a los productores no OPEP, cuya producción ha pasado de crecer 2,2 millones de barriles diarios (mbd) a principios de 2015 a solo 0,3 mbd en noviembre de ese año, y se prevé una reducción de 0,6 mbd para 2016, básicamente debido a la contracción del tight oil estadounidense. En cambio, en 2015 la OPEP aumentó su producción en 1,6 mbd, básicamente porque Arabia Saudí (e Irak) ha estado produciendo a niveles récord, y las señales más recientes apuntan a que esta política se mantendrá en 2016.

La cuestión, por tanto, no es si la producción petrolera de Arabia Saudí puede resistir precios bajos del crudo (si un país puede, ése es Arabia Saudí), sino por cuánto tiempo puede soportarlo fiscal y económicamente. Aunque la respuesta precisa a esa pregunta queda necesariamente abierta, sí se puede aventurar una conjetura plausible: más que ningún otro monoproductor de hidrocarburos.

Ordenando las cuentas

Frente a los temores de que el deterioro económico pueda degenerar rápidamente en inestabilidad política interna, la consistencia temporal de la política saudí se ha visto reforzada por los ajustes introducidos en el presupuesto del reino para 2016. La caída del precio del petróleo ha seguido en el tiempo a la fuerte expansión fiscal que se produjo tras las revueltas árabes de 2011. Como consecuencia del aumento del gasto público aplicado para contener el malestar social, el precio del barril de petróleo necesario para mantener el presupuesto saudí equilibrado ha ido en continuo aumento. Si en 2010 era de unos 70 dólares por barril, subió año tras año hasta superar los 100 dólares en 2014.

Mientras los precios del petróleo se mantuvieron elevados, la política económica saudí pudo continuar acumulando un importante colchón fiscal y de reservas de divisas. Pero tras año y medio de fuertes caídas, el superávit presupuestario se ha tornado rápidamente en 2015 en un déficit fiscal disparado superior al 15% del PIB saudí. El colchón ha empezado a resentirse, obligando al país a emprender la senda del ajuste fiscal con un presupuesto moderadamente restrictivo para 2016. El presupuesto de 2015 se basaba en unos precios de 59 dólares por barril (frente a la media de 53 dólares efectivamente registrada) y ya anticipaba un aumento del déficit, pero no a un ritmo tan explosivo.

En realidad, la enorme desviación fiscal de 2015 se explica por dos gastos no previstos en ese presupuesto: la prima salarial a los empleados públicos en enero de ese año con ocasión de la coronación del rey Salman bin Adelaziz al Saud y el creciente coste de la intervención militar en Yemen. Mientras que la primera partida no tiene visos de repetirse (pese a la delicada salud del rey Salman), la decepcionante evolución de la intervención en Yemen promete perpetuar su drenaje de las arcas saudíes y levantar más oposición que ventajas políticas a nivel interno. A ello se añaden gastos extrapresupuestarios en proyectos de infraestructuras, transporte y construcción de viviendas financiados directamente con reservas de la autoridad monetaria saudí (SAMA en sus siglas en inglés) que, de haberse incluido en el presupuesto, aumentarían algo más el déficit.

La evidencia de que el pulso con los productores no OPEP podría prolongarse más de lo previsto, especialmente dada la inesperada capacidad de ajuste de costes de los productores de tight oil estadounidense, ha obligado a Arabia Saudí a poner en orden sus cuentas y prepararse para un largo periodo de bajos precios. Siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales, el nuevo presupuesto contiene un recorte importante del gasto, cercano al 14% en relación al ejecutado en 2015 (por ejemplo, FMI, Saudi Arabia. Selected Issues, IMF Country Report No. 15/286, octubre de 2015). Por el lado de los ingresos se sigue también un enfoque prudencial, presupuestando una disminución del 15,5% respecto a un 2015 ya de por sí muy afectado fiscalmente por la caída de los precios del petróleo. El resultado sería reconducir el déficit público en 2016 al entorno del 12% del PIB apostando por el gradualismo y evitando ajustes traumáticos, algo que por ahora, y a diferencia de la mayor parte de los demás monoproductores, se puede permitir.

Curiosamente, el nuevo presupuesto de 2016 es menos detallado que los anteriores: no presenta una diferenciación clara de gastos corrientes (que han explotado en los últimos años) y de inversión, y ni siquiera recoge un precio estimado del petróleo. En cambio, sí detalla las asignaciones sectoriales, que contienen recortes sustanciales, como sanidad, desarrollo social, defensa y seguridad, infraestructuras, transporte y servicios municipales. Sin embargo, la educación es la menos afectada, continuando los esfuerzos de años anteriores por mejorar la formación de los saudíes y aumentar la baja productividad de la mano de obra.

Algunos de los recortes pueden resultar incluso sorprendentes, como los de defensa y seguridad (con una bajada del 30% que los sitúa en su nivel más bajo desde 2012). También extraña la fuerte caída del presupuesto de salud teniendo en cuenta el elevado coste político que ha tenido la incapacidad de las autoridades para controlar el síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS en sus siglas en inglés), uno de los motivos de malestar más extendidos entre la población. No obstante, debe recordarse la ya larga tradición saudí de acompañar sus presupuestos de grandes desviaciones de gasto (siempre al alza), partidas extrapresupuestarias y discrecionalidad en las asignaciones por partidas, lo que, sin duda, otorga una gran flexibilidad para afrontar gastos no presupuestados.

‘Tranquillo (ma non troppo)’

La lógica de los precios penalizará el crecimiento económico saudí sobre todo a través del ajuste del gasto público, tanto corriente como de inversión. Otros factores como la subida de los tipos de interés en Estados Unidos (que la SAMA debe emular para mantener el tipo de cambio del riyal pegado al dólar) o la ralentización de China (socio económico estratégico saudí) pueden pesar también sobre el crecimiento. Los mayores vectores económicos de malestar interno serán el recorte de los gastos corrientes (subsidios, ayudas y empleos públicos) y el coste en términos de desempleo de un menor crecimiento.

Por ello, es previsible que el ajuste de los subsidios sea gradual y parcialmente compensado, por ejemplo con tarifas sociales para la electricidad y el agua o mediante transferencias directas mejor enfocadas.

El caso del empleo es más complejo, pues el mercado laboral saudí es, probablemente, el más fragmentado del mundo. La primera dualidad se da entre los saudíes y los expatriados: con datos de 2014, el FMI estimaba la cifra oficial de empleados del país en unos cinco millones de saudíes y más de seis millones de expatriados, pero este último dato es, sin duda, mucho más elevado. El propio príncipe Mohamed bin Salman al Saud, principal autoridad económica del país además de ministro de Defensa, reconocía en una reciente entrevista a The Economist que podría alcanzar los 10 millones de expatriados (The Economist, 4 de enero de 2016).

La segunda dualidad se da entre empleo público y privado, estando el primero reservado para los saudíes (sobre todo los suníes) mientras que el sector privado funciona básicamente con expatriados, salvo en algunos sectores donde los saudíes más cualificados copan los puestos mejor pagados. Por ello, la lucha contra el desempleo se declina en Arabia Saudí más en función de los resultados y distorsiones que introduce el programa de “sauditización” (el establecimiento de cuotas de empleados saudíes) que por la marcha de la actividad económica. La dualidad más complicada de gestionar es la coexistencia de una tasa de desempleo relativamente baja (las cifras oficiales apuntan a un 10%) con un desempleo juvenil masivo, cercano al 40%.

En cualquier caso, debe apuntarse que las comparaciones con contra-choques petroleros precedentes no deben ser exageradas, puesto que la situación macroeconómica de partida está más saneada y la política económica cuenta ahora con un marco macro-prudencial bastante avanzado. Por ejemplo, el hundimiento de los precios de 1984-1988 llevó el déficit público saudí a niveles medios similares a los actuales, pero entonces el país apenas tenía reservas para seis meses de importaciones mientras que ahora cuenta con divisas para importar durante más de 30 meses (o financiar gasto) y apenas tiene deuda.

Es evidente que la actual situación macroeconómica ofrece mayor margen de maniobra, y que la reacción del gobierno ha sido más rápida que en episodios precedentes. Pero también es cierto que la población se ha acostumbrado a vivir subsidiada y que el desempleo juvenil es un vector de desestabilización que se añade a una situación regional muy compleja. En un contexto de austeridad y bajo crecimiento, los dos resortes de creación de empleo, público y privado, se van a ver afectados, y la “sauditización” resulta muy difícil de aplicar en la práctica sin afectar al aparato productivo.

En este contexto, está claro que el reino va a atravesar por un momento económico difícil, pero también que se trata del monoproductor mejor preparado para capear la caída de precios, tanto por sus bajos costes de extracción como por su importante colchón fiscal. Ello le puede permitir aplicar ajustes y reformas graduales y compensadas, acompasándolas a la evolución de los precios del petróleo. Pero además de los factores puramente económicos, relativamente tranquilizadores, la economía saudí puede verse afectada por choques exógenos de carácter político, como el aumento de los costes de la intervención en Yemen (y la disminución de sus réditos políticos internos), un deterioro adicional de la situación regional de seguridad, o corrientes de descontento popular impulsadas por la austeridad y la falta de perspectivas de los jóvenes.