La oferta de servicios urbanos: el caso de Marruecos

El peso del Estado y de las estructuras públicas sigue siendo importante y predominan los poderes descentralizados que recurren de forma moderada a los operadores privados.

Claude de Miras

La gestión de la oferta de servicios urbanos en redes (agua potable, saneamiento de aguas residuales y pluviales) a través de la acción pública territorial se enfrenta hoy a dos problemas: por una parte, el gran número de actores (Estado, instituciones internacionales, servicios descentralizados, poderes descentralizados, agencias autónomas, operadores públicos y privados, asociaciones y ONG, grupos de presión, etcétera) y, por otra, la diversidad de condicionantes locales (geográficos, climáticos, demográficos, institucionales, culturales, políticos, etcétera).

A escala mundial, las consecuencias de estos dos conjuntos de factores son muy diferentes, dependiendo de las grandes regiones, países o territorios. Sin embargo, en un primer acercamiento, en el contexto de la urbanización rápida y poco regulada en el Sur del Mediterráneo, el peso de los Estados y de las estructuras públicas sigue dominando, y los poderes descentralizados predominan más que los actores descentralizados, recurriendo de forma moderada a los operadores privados.

Para profundizar en el análisis de la gestión de la oferta de servicios, partiendo del contexto marroquí, planteamos tres preguntas: ¿cuáles son los factores que dan lugar a las políticas públicas y sus requisitos de viabilidad? ¿Cuáles son los factores limitativos que influyen, a escala infranacional, en la acción pública territorial? Y, en lo que se refiere a los actores, ¿cómo ha evolucionado el funcionamiento de los partenariados público-privados?

Factores que dan lugar a políticas públicas y sus requisitos de viabilidad

Una lectura inductiva de la situación marroquí permitirá identificar los elementos que intervienen en la elaboración y la ejecución de políticas nacionales de acceso a los servicios.

Estas políticas se elaboran primero a largo plazo siguiendo unas referencias fundamentales. En lo que se refiere a los servicios básicos, Marruecos utiliza explícitamente el concepto de servicio público.

También existe una base macroeconómica que determina la capacidad económica de los Estados para dedicar una parte de los recursos nacionales a las infraestructuras de red. En lo que se refiere a Marruecos, el Informe 2014 de los Resultados del Análisis Mundial y Evaluación del Agua Potable y el Saneamiento [GLAAS, por sus siglas en inglés] de Naciones Unidas indica que los gastos coordinados por el gobierno para el saneamiento y el agua potable representan el 0,37% del PIB (en Túnez es del 0,46%).

En Marruecos, la política de acceso al agua potable en las ciudades surgió como efecto colateral primero de una política de aguas agrícolas. De hecho, se construyen 130 embalses durante los reinados de Hassan II (de 1961 a 1999) y de Mohamed VI (desde 1999), lo que permite una generación importante de recursos hídricos.

En materia de distribución del agua potable, la estrategia marroquí se basa en el principio de la concesión de servicio público sea cual sea el tipo de operador: las empresas concesionarias Suez Environnement y Véolia gestionan cuatro grandes centros urbanos (Casablanca, la primera, y Rabat, Tánger y Tetuán, la segunda) y la Office National de l’Eau et de l’Électricité, que genera y suministra fluidos, también presta servicios públicos locales en 612 centros urbanos pequeños (La gestion déléguée des services publics locaux. Tribunal de Cuentas de Marruecos, octubre de 2014). Por otra parte, 13 empresas públicas operan en las ciudades de tamaño medio.

Según el grado de apertura y de reactividad de los países, las políticas públicas nacionales están marcadas por las preocupaciones nacionales y por las advertencias internacionales. Dos ejemplos relativos a Marruecos: por una parte, la oleada de concesiones de servicios públicos a partir de 1997 y, por otra, el inicio del Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales en 2006.

Tras unas graves inundaciones sufridas por Casablanca, Marruecos recurrió a una concesión de servicio público a través de una colaboración, en agosto de 1997 y durante 30 años, con Suez Environnement a través de su filial marroquí, Lyonnaise des Eaux de Casablanca (LYDEC). A esta iniciativa, le siguieron otras similares: en 1998, se otorgó una nueva concesión de servicio público a la empresa REDAL para la zona urbana de Rabat-Salé, que al principio estaba dirigida por un consorcio de inversores hispano-luso. En 2002, Véolia adquirió esta concesión. Durante el mismo periodo, la Dirección de Servicios Públicos y Concesiones de Servicios del Ministerio del Interior marroquí trabajó en la elaboración de un concurso público internacional para una concesión de servicio público del agua, del saneamiento y de la electricidad de las ciudades de Tánger y Tetuán. Véolia ganó este concurso público, y el convenio de gestión delegada, firmado con la empresa concesionaria, Amendis, entró en vigor en enero de 2002 por un periodo de 25 años.

En 2006, los ministerios del Interior y de Medio Ambiente lanzaron como iniciativa conjunta el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales con el objetivo de dar solución a las insuficiencias y retrasos que sufría la red.

Tres observaciones con respecto a estas decisiones estratégicas:

– por una parte, desde enero de 2002, ninguna autoridad delegante urbana ha firmado ningún nuevo contrato de concesión de servicio público en materia de agua y de saneamiento con un operador privado. Marruecos ha mantenido así un equilibrio continuo entre sus diferentes operadores públicos y privados, ya sea en lo que se refiere a volumen de agua distribuida o a número de abonados;

– paralelamente, se ha creado una base jurídica y se ha adquirido experiencia: mientras la concesión de 1997 en Casablanca se adjudicó mediante la firma de un contrato, cinco años más tarde se recurrió a una licitación internacional. Asimismo, en 2005 se creó la Ley 54- 05 sobre la gestión delegada de los servicios públicos. Hay que destacar también la supervisión que realiza el Tribunal de Cuentas, incluido en materia de agua y saneamiento, y de sus operadores públicos y delegados (ver concretamente los Informes de 2009 y 2014);

– en materia de agua y de saneamiento, las políticas públicas marroquíes asignan unos objetivos precisos y restrictivos a unas instituciones públicas nacionales. Sin embargo, los modelos económicos de financiación aplicados pueden ser diferentes en función de las prioridades sectoriales.

Otro factor importante que ha dado lugar a las políticas públicas es el de la intensidad de las movilizaciones sociales. Una concatenación de acontecimientos influyó en la capacidad de reacción de Marruecos. Los atentados del 16 de mayo de 2003 provocaron reacciones concretas. La decena de terroristas procedía principalmente del barrio marginal de Sidi Mumen, lo que dio lugar a que dos años más tarde, el 18 de mayo de 2005, se pusiese en marcha un plan de lucha contra la pobreza. Así, con la Iniciativa Nacional para el Desarrollo Humano (INDH), el rey Mohamed VI inició un proyecto a largo plazo.

Esta lucha contra la pobreza también era una respuesta voluntarista a un indicador estigmatizador: en 2006, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Marruecos era de 0,646 y ocupaba el puesto 127º a nivel mundial. En el mismo periodo, Túnez ocupaba el puesto 95º con un IDH de 0,762 y Argelia el 100º con un índice de 0,748.

Para ceñirnos solo a los servicios básicos, y en el marco de la INDH, la autoridad delegante y LYDEC firmaron un acuerdo marco para la zona del Gran Casablanca el 13 de septiembre de 2005, bajo los auspicios de la wilaya de Gran Casablanca. Este acuerdo estableció, mediante una obligación contractual para LYDEC, las condiciones de conexión al suministro de agua y de electricidad y del saneamiento de cerca de 90.000 hogares (aproximadamente 500.000 habitantes) en 272 barrios de viviendas precarias (de ladrillo).

La impaciencia social se manifestó otra vez en febrero de 2011 con la Primavera Árabe. Esta movilización social aceleró las políticas públicas de acceso a los servicios para responder con celeridad a las expectativas de la población pobre. En este sentido, el elemento financiero es un buen indicador de esta movilización ya que la DGCL y los municipios asignaron nuevos recursos públicos a las operaciones de conexión a la red, sirviendo de intermediarios en unas operaciones cuya financiación no estaba totalmente cerrada. Esta asignación adicional continuó hasta 2013.

Aquí abordamos un aspecto importante de las políticas públicas: para ser convincentes y eficaces deben ir acompañadas de un “modelo económico” viable a largo plazo, en materia de recursos y en gastos de explotación e inversión. Aquí también las decisiones estratégicas de Marruecos han sido claras: ha centrado sus esfuerzos financieros de forma prioritaria en las capas sociales más pobres e inestables. En este sentido, se han destinado importantes recursos inmobiliarios para viviendas sociales y para el programa “Villes sans bidonvilles” (Ciudades sin barrios chabolistas). En cambio, para dar respuesta a las expectativas de los barrios precarios con poblaciones “pobres superiores” se ha recurrido a una combinación de subvenciones (25% del coste de conexión) y de reparto de costes financieros a través del fondo de obras y el fondo delegatario del operador de Casablanca.

La autoridad del poder descentralizado en Gran Casablanca, el capital social que la Dirección INMAE ha sabido constituir para activar los procesos de decisión, la impaciencia social de esos barrios de viviendas precarias para acceder a los servicios básicos y las condiciones de las ayudas concedidas han sido los elementos necesarios y favorables, desencadenantes de una política pública de acceso a los servicios básicos. Y a estos elementos proactivos se le añaden unas variables estratégicas como la voluntad política de responder explícitamente a una impaciencia social considerada legítima y procedente; un impulso y un seguimiento operativo constantes y exigentes por parte de las autoridades descentralizadas y de los agentes de la autoridad; una movilización y una rendición de cuentas permanentes de las partes implicadas frente a la autoridad superior; y una mezcla constante entre continuidad, coherencia y reactividad que hacen que esta política pública marroquí responda a los acontecimientos y a las expectativas y que, paradójicamente, es todo lo contrario de un proceso de arriba a abajo.

A juzgar por la evolución entre 1990 y 2015 de los principales indicadores definidos por la Organización Mundial de la Salud, esta serie de variables es la base del inicio y de la viabilidad de unas políticas públicas eficaces: en Marruecos, en cuanto al agua potable, el índice de hogares que disponen de un sistema de suministro mejorado pasó en 25 años del 94% al 99%, y en materia de saneamiento, el índice de conexión a unos sistemas mejorados aumentó del 81% al 84% (datos de Global Health Observatory). A título de recordatorio, en Túnez, en el mismo periodo, estos índices aumentaron del 96% al 100% para el agua potable, y del 94% al 97% para el saneamiento. En Argelia, entre 1990 y 2015, estos índices no siguieron la misma evolución porque disminuyeron del 97% al 87% para el agua potable, y del 92% al 90% para el saneamiento.

Factores limitativos que influyen, a escala infranacional, en la acción pública territorial

Pero ¿cómo se aplican unas políticas nacionales efectivas y diseñadas eficazmente en los territorios? ¿En qué medida la interrelación, las trabas y las complejidades de una urbanización poco regulada y los entresijos de una estructura multi-institucional y diversa van a afectar a un proyecto definido desde arriba?

Surgirá toda una serie de limitaciones y, a menudo, modificará la solidez, los costes y los plazos de ejecución de los proyectos iniciales. Sin embargo, sería muy simplista considerar que el ámbito local solo es un filtro que modifica sistemáticamente las estrategias públicas nacionales. Estas últimas se han podido diseñar con premura, subestimando algunos parámetros locales que la realidad sobre el terreno pondrá en tela de juicio. Así, la escala territorial va a ser el lugar donde se mida la eficacia operativa de la acción pública de múltiples actores.

El caso de Casablanca muestra cómo los objetivos de conexión a la red fijados firmemente por la cúpula del Estado y ejecutados contractualmente por un operador se ven afectados por situaciones contextuales que van a modificar y rebajar los objetivos iniciales definidos por las políticas públicas sectoriales.

Una serie de limitaciones (no jerarquizadas) pueden afectar a la eficacia general de un entorno institucional:

– La movilización de bienes inmobiliarios necesarios para equipamientos: es una de las principales limitaciones que deriva de la necesidad de disponer de terrenos destinados a la construcción de equipamientos conectados a las redes.

– El tratamiento de “barrio de chabolas” o de “barrio precario”: en lo que respecta a mejora urbana y conexión a las redes de “agua, saneamiento, electricidad”, ¿cómo se considera un barrio de asentamientos improvisados? ¿Se considera mayoritariamente un “barrio de chabolas” o básicamente que está formado por hogares en viviendas precarias de ladrillo que hay que mantener conectándolas a las redes en el marco del Proyecto INDH-inmae?

– La definición de las listas de beneficiarios del Proyecto INDH-inmae: al inicio, el operador es responsable de realizar, por barrio y por operación, un censo de los hogares que pueden beneficiarse de este programa subvencionado. Pero, evidentemente, corresponde a las autoridades territoriales (los cargos electos – el alcalde – y los cargos nombrados – el gobernador) elaborar la lista definitiva de los beneficiarios.

– La interrupción de la financiación de las operaciones y la búsqueda de financiación: si en 2005 se estableció un esquema general de financiación global del Proyecto INDH-inmae en el acuerdo-marco por un montante de 1.800 millones de dírhams, su aplicación operativa resultó más complicada debido a algunas renuncias o revisiones por parte de algunos patrocinadores previstos. Por tanto, el operador se vio obligado a recurrir a la financiación interna (fondos de obras públicas) y a completarla con subvenciones externas (el Banco Mundial y la Asociación Internacional de Alcaldes Francófonos, AIMF).

– La falta de trazado de las vías de circulación entre las comunas.

– La coordinación de los servicios exteriores del Estado es indispensable, por ejemplo, para unir las redes creadas por operadores públicos de aguas o de saneamiento en las comunas circundantes. Ya sea en lo que respecta a calendario o a características técnicas (diámetro, presión, etcétera), esta coordinación no es evidente.

– La consecuencia más importante de los retrasos en las decisiones, que pueden ser de semestres o incluso de años, es que el operador se ve obligado a replantearse los dispositivos técnicos previstos y su dimensionamiento. De hecho, el crecimiento demográfico importante y continuo –a veces de dos cifras– de la mayoría de los barrios periurbanos afectados hace que la población a la que hay que dar servicio se duplique en unos años.

– La implantación física de las redes de agua potable y de saneamiento en un barrio se hace con independencia del hecho que, por unas trabas administrativas que no se han resuelto a tiempo, todos los hogares no pueden optar a un acceso preferencial en el marco del programa social. Como consecuencia, algunos hogares populares no pueden acceder a las redes por razones que son más administrativas que económicas, mientras que las canalizaciones pasan por delante de su puerta. La tentación de hacer enganches clandestinos es grande. Eso provoca fraudes que generan a su vez costes adicionales.

El funcionamiento de este ámbito territorial solo se puede analizar si la base de las políticas públicas es viable y sólida, como ocurre en Marruecos. Pero, por el contrario, el análisis de la calidad de las políticas públicas de agua potable y saneamiento de aguas residuales y pluviales sin tener en cuenta las condiciones sistémicas de su ejecución a escala territorial tiene consecuencias y riesgos. Desde esta perspectiva, en materia de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento de aguas residiales y pluviales, parece que Argelia podría verse obligada a replantearse la piedra angular de su política social nacional, que depende de los ingresos del petróleo. Túnez, y más aún Marruecos, con su regionalización avanzada, observan con atención la complejidad y las condiciones de eficacia de la gestión territorial entre múltiples actores.

¿Cómo han evolucionado las colaboraciones entre el sector público y el privado?

Las colaboraciones entre el sector público y el privado se hacen básicamente de tres maneras: contrataciones públicas, concesión de servicio público y contratos de colaboración (Private Finance Initiative). Sin embargo, la descripción únicamente jurídica de estas dos últimas formas oculta sus diferencias fundamentales. De hecho, la concesión, cuyo modo de financiación endógeno está relacionado con la explotación, se utiliza más en la prestación de servicios públicos por su relación directa con los clientes-usuarios. A este respecto, la concesión es un medio de financiación real de las infraestructuras a través de la tarifa o la tarificación, mientras que los contratos de colaboración dependen de una prefinanciación mediante la intermediación del operador/socio capitalista privado a quien habrá que reembolsar los fondos que ha aportado. Además, la concesión puede generar externalidades positivas (formación, asesoría en la dirección de obras a las corporaciones territoriales, etcétera) en los territorios donde opera. También se caracteriza por una orientación “laboral” antes de analizar estrictamente las oportunidades financieras. En este sentido, la rentabilidad de las concesiones es moderada y a largo plazo, y no está determinada por las exigencias financieras que hicieron, en concreto antes de la crisis de 2008, que los excedentes de liquidez generados por una conversión no regulada de deuda en títulos se usasen para buscar beneficios con los servicios urbanos. Según una visión estrictamente contable, debería ser posible, mediante contratos de colaboración, hacer que coincidan las importantes necesidades de financiación de las infraestructuras urbanas con la enorme liquidez y los enormes ahorros que existen a escala mundial. Los hechos demuestran que este ajuste es más complejo de lo que parece.

¿Pero qué ocurre con estas colaboraciones público-privadas en el Magreb y en el mundo árabe? Según los datos del Banco Mundial sobre participación privada en las infraestructuras, también recogidos en el Informe de la UNCTAD de 2016, en el periodo 1990-2014, los cinco países que más han recurrido a la colaboración público-privada son: Nigeria (37.900 millones de dólares), Marruecos (27.500 millones de dólares), Sudáfrica (25.600 millones de dólares), Egipto (24.800 millones de dólares) y Argelia (13.200 millones de dólares). Entre los cinco representaban el 55% del volumen de financiación en colaboraciones públicoprivadas en África entre 1990 y 2014, mientras que, paralelamente, 27 países africanos (de los 52 que se han tenido en cuenta) han invertido menos de 1.000 millones de dólares en el mismo periodo.

Conviene destacar una observación del mismo informe porque tiene importantes consecuencias: “En la mayoría de los países, el sector del agua y del saneamiento es el que ha recibido la menor cantidad de inversiones, un 1%”.

En general, parece que hoy el debate, a veces artificioso, sobre las virtudes supuestamente inmensas de las colaboraciones público-privadas o, por el contrario, sobre su rechazo absoluto, se ha superado, o en cualquier caso es menos ideológico, porque el aprendizaje y el aprovechamiento de estas experiencias ha permitido analizar objetivamente sus puntos fuertes y sus puntos débiles.

La colaboración público-privada inicial se basaba en la contraposición terminológica binaria y frontal entre “sector privado” y “sector público”, pero también en una confusión entre “autoridad” y “operador” y en una ficción que da a entender que la relación colaborativa entre la autoridad pública y el operador privado podría ser horizontal. En realidad, para que esta sinergia sea eficaz tiene que ser triangular y debe incluir a la autoridad de seguimiento y de regulación, al operador privado y a todas las demás partes implicadas públicas y descentralizadas. La rivalidad tiene que ser sustituida por la complementariedad, e incluso la colaboración. Además, la separación “públicoprivado” es hoy menos clara y pertinente porque:

– los operadores públicos (y también los privados) recurren en gran medida a la subcontratación de empresas y de consultoras privadas; – algunas empresas públicas pueden constituir entidades de derecho privado;

– el funcionamiento deficiente de una parte del sector público no ha dado lugar a privatizaciones, sino a una reforma de los operadores públicos de servicios urbanos inspirándose en la gestión privada (el new public management) en el marco de una propiedad que sigue siendo pública (un proceso llamado a veces “corporativización”);

– algunas empresas de condición jurídica mixta (empresas de economía mixta, empresas de desarrollo local) han ampliado las formas de sinergias público-privadas.

En estas condiciones, reducir la colaboración públicoprivada a la condición jurídica del operador ha generado desde el principio una tensión que ha resultado ser rápidamente contraproducente. Es evidente que, hoy en día, en vez de enfrentar, hay que identificar y fomentar las sinergias que deben surgir de las múltiples interacciones entre las entidades privadas (operadores subcontratados, clientes y usuarios, asociaciones, ONG) y públicas (administraciones, entidades públicas, servicios exteriores del Estado, cargos electos). La calidad de este proceso es fundamental para la coherencia y la eficacia de la gestión de la oferta de servicios, entre los que se incluyen los sectores del agua y del saneamiento, que, debido a su impacto social institucional, medioambiental y financiero, son un importante indicador.