Europa y África son dos continentes separados por el Mediterráneo. Algunos Estados miembros de la Unión Europea (UE) tienen una proximidad geográfica e histórica y unos intereses solidarios con el continente africano, además de desafíos comunes. Estos desafíos son demográficos: las poblaciones europeas envejecen, se estancan y se enfrentan a una joven población africana en aumento que ejerce una presión migratoria. Son energéticos: Europa necesita hidrocarburos, carbón e incluso energía solar procedente del continente africano. Son culturales y lingüísticos: África habla los idiomas de los colonizadores francófonos, anglófonos y lusófonos. Son securitarios: con la necesidad de asegurar las rutas marítimas y el clima de ngocios para las empresas europeas y de recluir al yihadismo en África.

Y, por último, los de-safíos son medioambientales: existe una complementariedad en la captación y el almacenamiento de los gases de efecto invernadero (GEI), por ejemplo mediante la salvación de los bosques, y en la adaptación a los cambios climáticos y la resistencia frente a ellos. Al mismo tiempo, las relaciones están marcadas a menudo por hechos negativos, la incomprensión de la historia a veces violenta, los temores y las frustraciones. Las relaciones entre Europa y África son asimétricas. La población de África es dos veces y media la de los países de la Unión, pero las diferencias en las rentas per cápita van de uno a 50. Los acuerdos de asociación económica (AAE) se realizan entre 27 Estados cuya renta per cápita es de 22.600 euros y África, cuya renta per cápita es de 424 euros.

La UE, más allá de las declaraciones, no tiene una política sólida con respecto a África. Ésta se constituyó, a diferencia de la regionalización del este asiático, mediante la reconciliación de dos potencias antagónicas y una centralización que se hizo en detrimento de su periferia africana en el momento de la descolonización. A diferencia del papel de Japón y de la diáspora china en Asia, no hubo un contagio regional del crecimiento a través de las inversiones y de la mejora de la gama de productos de los países ayudados en las cadenas de valor internacionales. Al ampliarse, la UE se centró en los países de Europa central, del Este y del Norte e incorporó a unos Estados miembros con pocos vínculos geográficos e históricos con África. La Unión Africana (UA) se define como una unidad compuesta por 52 Estados miembros (Marruecos no forma parte debido a la cuestión del Sahara Occidental). La UE, por el contrario, distingue en sus relaciones entre África septentrional (acuerdos Euromed, Unión por el Mediterráneo- UpM), Sudáfrica (acuerdos de Libre Comercio) y ACP [Países de África, Caribe y Pacífico] (Acuerdos de Cotonou, AAE).

Relaciones económicas y de ayuda

Las relaciones económicas entre Europa y África, sin duda, siguen siendo importantes para África, tanto en lo que respecta a los miembros de la UE como a la propia UE. Representan más de la mitad de las relaciones comerciales y financieras del continente. Sin embargo, tienden a disminuir, debido, por una parte, a la diversificación de los socios africanos y, por otra, a la reorientación de Europa hacia otras zonas de proximidad y, en concreto, el mundo asiático.

Estas relaciones son asimétricas. El 40% de las exportaciones africanas se destina a Europa y las importaciones que proceden de Europa superan el 50%, mientras que África sólo representa el 3% de los mercados europeos así como el 3% de la entrada de IED europeas. Los intercambios siguen marcados por la división poscolonial e incluso por la especialización empobrecedora. Más del 90% de las exportaciones de África son productos primarios no transformados relacionados con los recursos del suelo o subsuelo, mientras que Europa exporta productos manufacturados intensivos en capital y servicios, además de productos alimentarios (cereales, leche y carne). El montante de la ayuda de la UE, el primer donante mundial (Estados miembros + ayuda comunitaria) es relativamente elevado: ascendió a 48.000 millones de euros en 2008 (el 0,4% del PNB) y debería alcanzar el 0,7% del PNB en 2015 y pasar a ser de 66.000 millones de euros en 2010.

Sin embargo, sigue siendo escasa con respecto al reto mundial de la reducción de la vulnerabilidad y de la lucha contra los cambios climáticos. La ayuda y la solidaridad con África fueron unos de los valores sobre los que se fundó Europa. Las políticas europeas de ayuda al desarrollo han evolucionado en consonancia con las transformaciones de la UE, las diversas trayectorias de los países africanos y los cambios internacionales. Los acuerdos de Yaundé (1963-75) y de Lomé (1975-2000), entre la Comunidad Europea y los países ACP, se situaban dentro de una perspectiva regionalista de preferencias y de no reciprocidad, teniendo en cuenta las asimetrías internacionales.

Tenían por objetivo la compensación de las inestabilidades internacionales. Pretendían incluir a las antiguas colonias de África, Caribe y el Pacífico en unos acuerdos preferenciales con sus antiguas metrópolis que se estaban integrando en el espacio europeo. Han perdido mucha legitimidad y fuerza con la ampliación de Europa hacia países sin pasado colonial y con la reorientación de los intereses hacia Europa del Este desde la caída del muro de Berlín. El ajuste ha llevado a acercar en gran medida las doctrinas de los proveedores de fondos bajo el liderazgo de las instituciones de Bretton Woods. La UE, que hablaba a través de una sola voz en la Organización Mundial del Comercio (OMC), adaptó sus acuerdos para cumplir las normas de la OMC, ya que sabía que los principios de no reciprocidad y de discriminación entre países en vías de desarrollo del Convenio de Lomé contradicen hasta cierto punto las normas de la OMC (Art. 24 del GATT). Los resultados de la Convención de Lomé son moderados.

El protocolo del azúcar y las preferencias industriales han favorecido la industrialización de Mauricio gracias a la asignación productiva de los ingresos del azúcar. Las preferencias de Lomé sirvieron de catalizador y provocaron una expansión y una diversificación en países como Kenia, Mauricio o Zimbabue. La ayuda, en forma de donaciones, permitió estabilizar unos sectores considerados prioritarios, en concreto infraestructuras, sanidad y alimentación. Pero estas preferencias no han sido suficientes. Los países africanos no fueron capaces ni de mantener sus cuotas de mercado ni de diversificar sus producciones, a pesar de que el 95% de los productos agrícolas exportados tenían libertad de acceso al mercado europeo. Ha habido una erosión progresiva de las preferencias ya que la proporción de las importaciones europeas procedentes de los países ACP ha pasado del 6,2% en 1975 al 3% en 2010.

El Convenio de Cotonou firmado en 2000 entre la UE y los países ACP prevé unos acuerdos de libre comercio y de asociación económica, que pueden sustituir al Sistema de Preferencia Generalizada (SPG) o a las preferencias otorgadas a los países menos avanzados en “todo menos las armas” (EBA en sus siglas en inglés), al establecer unos regímenes comerciales preferenciales para todos los productos, excepto las armas. Los AAE entre la UE y los países ACP o los conjuntos regionales, que se deberían establecer entre 2008 y 2020, se han encontrado con numerosas dificultades. Al final, los AAE prometedores (negociación entre regiones, construcción de ventajas comparativas en un periodo de 12 años y necesidad de una transición fiscal) han sido una fuente de fuertes tensiones (prioridad del tema comercial sobre el desarrollo, ayuda supeditada a la aceptación de los AAE, “desintegración regional” debido a la pluralidad de las relaciones entre los PME y los países de renta intermedia (PRI): EBA+SPG+AAE.

En la práctica, fueron los PRI los que firmaron los AAE, mientras que la gran mayoría de los países menos avanzados prefirió los acuerdos que exceptuaban las armas. El proceso se encuentra en curso de renegociación en un contexto de crisis mundial (2008-2010). La política agrícola común (PAC), en proceso de revisión, se opone al apoyo que presta el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) a las agriculturas africanas. Los fondos anuales del FED que se dedican a la agricultura africana (500 millones de euros) representan una centésima parte de la PAC (55.000 millones de euros), a pesar de que ésta tiene efectos perjudiciales sobre la agricultura sostenible de los países ACP. ¿Debemos recordar que los fondos estructurales que se entregaron a los 10 nuevos miembros de la UE representaban por habitante y año más de 500 euros frente a los menos de 15 euros de ayuda al desarrollo que se entregaban a los países africanos?

Perspectivas y propuestas de reformas

La ayuda europea a África depende al mismo tiempo de los Estados miembros y de la UE. Se enfrenta a un concepto de Europa más confederal que federal, que limita su papel de institución política. Adolece de la falta de un mandato político fuerte y de una cierta cacofonía institucional. Carece de claridad y de visibilidad y se percibe con frecuencia como la práctica de una burocracia lejana.

Tiende, dentro de un concepto liberal, a privilegiar la apertura de mercados y la respuesta frente a las emergencias. Su legitimidad pasa por una mayor transparencia, por informar a la opinión pública y por un debate público transmitido por los medios de comunicación, los partidos y el mundo asociativo. Debido a su especificidad regional, el apoyo de la UE podría prestarse prioritariamente a los conjuntos regionales definidos especialmente por la UA, a unos polos regionales o a unos Estados bisagra que pudiesen tener un efecto de contagio regional del crecimiento. Los Estados miembros son los que deberían tener relaciones bilaterales con los Estados en función de sus propias prioridades.

De esta manera, la UE debería favorecer la coordinación y la coherencia de estas ayudas en estos países, los apoyos internacionales y reforzar la capacidad de negociación. La UE tiene en África una ventaja comparativa para apoyar proyectos regionales, especialmente de infraestructuras (carreteras, cuencas regionales, presas y redes hidráulicas y eléctricas), que impliquen una coordinación de las políticas nacionales y una pluralidad de actores para que sean adecuados y se puedan mantener (gastos ordinarios). El apoyo a la gestión de los movimientos migratorios debe pasar prioritariamente por el apoyo a una integración regional que favorezca la movilidad de la población y por las políticas de adaptación y de resistencia frente a las crisis climáticas, los conflictos y catástrofes que lleven aparejados desplazados y refugiados.

La orientación de la ayuda podría incorporar a su jerarquía cuatro prioridades: la cuestión del Estado de derecho, la seguridad de las condiciones de las inversiones privadas, los derechos humanos en los que se basan los valores europeos y el medio ambiente. La UE está a menudo más indicada que los Estados miembros para mantener una retórica fuerte e imponer sanciones a los regímenes oportunistas y que violen los derechos humanos. Lo importante es que la población vulnerable no sea víctima de esas sanciones. El cumplimiento de las normas medioambientales y sociales se tendría que traducir también en unas normas de selección de la ayuda.

Sin embargo, la cuestión de las políticas económicas “buenas” no debería ser un criterio de selección. La ayuda europea y el lenguaje que la acompaña se sitúan en el contexto de un gran ascenso de los países emergentes, empezando por China, y de una industrialización tardía de los países pobres frente a unos competidores con bajos costes de producción. El modelo asiático de desarrollo (el Consenso de Pekín) que alaba a los regímenes autoritarios, el papel del Estado y las infraestructuras, recibe una acogida cada vez mayor en los países en vías de desarrollo, especialmente en momento de crisis. Lo importante es que las condiciones de la ayuda den resultados (según el modelo del plan Marshall). La cooperación y la coevaluación deben basarse en la comparación de los modos de desarrollo de los socios.

Un proyecto de desarrollo es un foro en el que se negocian y se comparan las prácticas de una pluralidad de actores con recursos, objetivos, intereses y representaciones diversos con juegos de astucia y de desviación de los “beneficiarios” con respecto a los “donantes”. La ayuda al desarrollo no puede disociarse de los temas de seguridad e institucionales. El reforzamiento de la PESC o la PESD y la europeización del dispositivo de seguridad deben hacerse en función de los proyectos de desarrollo (seguridad de los espacios y de las rutas marítimas, el apoyo a las fuerzas de la UA, prevención de conflictos y transparencia de las materias primas).

En el plano institucional y político, la construcción de un proceso democrático en cuanto al reparto de poderes y contrapoderes (apoyos a los Parlamentos, a la estructuración de los partidos, a la independencia de la justicia y al reforzamiento de los ejércitos y de la policía) y la reconstrucción del Estado en los Estados fallidos, son más importantes que unas elecciones transparentes, que son un factor que crea tensiones o un multipartidismo que conduce a una explosión de partidos sin base programática. Las prioridades de la ayuda europea a África son alimentarias y medioambientales. La mayoría de los países africanos tiene un capital natural que deben reconstituir y potenciar. El acceso a los recursos naturales del suelo, subsuelo y mar produce cada vez más tensiones.

La UE da ejemplo con su compromiso de reducir drásticamente las emisiones de GEI. Hay que apoyar prioritariamente los proyectos de desarrollo en los que se incorporen aspectos medioambientales. Los fondos pueden financiarse sobre todo mediante el impuesto sobre el carbono en las fronteras que se entreguen a los países pobres o mediante unos gravámenes leves sobre los flujos financieros. En un contexto mundial en el que los productos alimentarios se han convertido en valores refugio y en productos financieros especulativos, la estabilización de los precios podría convertirse de nuevo en una prioridad importante para la UE.

Unos fondos públicos europeos podrían servir para estabilizar los precios de los productos alimentarios (por ejemplo, mediante el establecimiento de unas reservas alimentarias) y los presupuestos nacionales, mediante unos fondos que desvinculen los presupuestos del precio de las materias primas y que permitan un seguro ante las crisis externas mediante unos fondos de alisamiento que vayan más allá del Flex. Un discurso liberal sobre la apertura comercial no puede tener credibilidad si las subvenciones agrarias europeas se mantienen. Por el contrario, la prioridad es favorecer la multifuncionalidad de la agricultura y la potenciación del capital natural y dar tiempo y espacio para la construcción de ventajas competitivas mediante unas políticas industriales elaboradas en un marco regional.

Por esta razón, las políticas comerciales deberían supeditarse a las de desarrollo. El artículo 24º del Acuerdo General sobre GATT debería interpretarse de manera amplia al igual que hace Estados Unidos con la Ley sobre el Crecimiento y la Oportunidad en África. Se trata de simplificar o de suprimir las normas de origen y de permitir que los terceros inversores tengan interés por subir en las cadenas de valor para exportar hacia los mercados europeos. La dirección general de Desarrollo debería tener por lo menos la misma importancia que la dirección general de Comercio. En conclusión, Europa debe incorporar en una visión prospectiva los futuros desafíos de África, demográficos, alimentarios, migratorios, climáticos, de seguridad, de reconfiguración geopolítica o de comparación de modelos y políticas de desarrollo por parte de los nuevos socios de los países en vías de desarrollo.

Los acuerdos con los socios, las compensaciones relacionadas con la fuga de cerebros y los apoyos a las diásporas son medios para establecer unas complementariedades sostenibles entre Europa y África. La perspectiva geopolítica de la vecindad euroafricana responde a un proceso de regionalización de la economía mundial en torno a los centros y las periferias. Esto implica especialmente que se atenúen las diferencias entre los apoyos a los países del sur y del este del Mediterráneo en el marco de Barcelona y de la UpM, y los AAE con los países ACP. Los contagios regionales de crecimiento pueden derivarse de las inversiones europeas o de países terceros y pueden permitir la mejora de la gama de productos y una mejor integración de África en las cadenas de valor internacionales.