La Conferencia Euromediterránea de Barcelona de 1995 abrió la esperanza al establecimiento de una red de transportes eficiente y una facilitación de las condiciones del transporte entre los países euromediterráneos. Para ello, se impusieron dos objetivos: la mejora de las infraestructuras en la región, con la definición y promoción de una red multimodal; y la facilitación de las condiciones del transporte a través de un conjunto de mejoras basado en la convergencia de la reglamentación del transporte entre los países de las dos orillas del Mediterráneo. Sin embargo, la necesidad de crear un mecanismo de financiación de infraestructuras de transporte euromediterráneas en los países del sur ha frenado, desde entonces y hasta ahora, los múltiples intentos por parte de la UE y, más tarde, la UpM, de impulsar una verdadera y efectiva cooperación euromediterránea.

Cuando la Conferencia Euromediterránea de Barcelona, en noviembre de 1995, adoptó la declaración que da origen a la actual cooperación euromediterránea, los actores implicados (países, organizaciones regionales, subregionales, sectoriales y profesionales) recibimos con gran ilusión la inclusión del sector de las infraestructuras y los transportes en la misma[1]. Esta inclusión era lógica. ¿Cómo crear una gran zona de cooperación económica sin un sistema de transportes suficiente y eficiente y sin una facilitación de las condiciones de transporte de los intercambios comerciales?

Por ello, las escuetas frases que figuraban en la declaración y en el programa de trabajo anejo, abrieron grandes expectativas. Recordemos algunas:

• “Los participantes destacan la importancia de desarrollar y mejorar las infraestructuras, incluso mediante la creación de un sistema eficaz de transporte”.
• “Eficientes conexiones interoperables de transporte entre la UE y sus socios mediterráneos, y entre estos mismos, así como el libre acceso al mercado de los servicios en el transporte marítimo internacional, son esenciales para el desarrollo de los patrones de comercio y el buen funcionamiento de la colaboración euromediterránea”.

• La cooperación se centrará en “el desarrollo de un sistema eficiente transmediterráneo de transporte multimodal combinado marítimo y aéreo, a través de la mejora y modernización de los puertos y aeropuertos, la supresión de restricciones injustificadas, la simplificación de los procedimientos, la mejora de la seguridad marítima y aérea, la armonización de las normas medio ambientales en un nivel alto incluyendo un control más eficiente de la contaminación marítima, y el desarrollo de sistemas de gestión de tráfico armonizados”; “el desarrollo de enlaces terrestres este-oeste en las riberas sur y este del Mediterráneo, y la conexión de las redes de transporte mediterráneas a la Red Trans-Europea a fin de garantizar su interoperabilidad”.

Para completar el cuadro optimista, el transporte protagonizó uno de los seminarios del Encuentro Civil Euromediterráneo, celebrado en paralelo a la Conferencia política.

El arranque de la cooperación a nivel multilateral era, por lo tanto, esperanzador. Rápidamente, la Unión Europea creó un Foro Euromed de cooperación transportes entre todos los sectores implicados y se señalaron dos grandes objetivos: la mejora de las infraestructuras en la región, con la definición y promoción de una red multimodal; y la facilitación de las condiciones del transporte a través de un conjunto de mejoras basado en la convergencia de la reglamentación del transporte entre los países de las dos orillas del Mediterráneo.

Este primer impulso, fruto de una acertada coordinación entre los diferentes actores implicados, abría grandes expectativas, pero pronto aparecieron algunos nubarrones en el horizonte. Los mismos servicios de la Comisión Europea que habían impulsado el foro empezaron a poner el freno con diversas excusas: reglamentación, sí; infraestructuras, no. Las infraestructuras requieren fondos que no están disponibles, mejor centrarse en aquellos aspectos más útiles en los intercambios comerciales (recordemos aquí que estos intercambios son mayoritariamente de norte a sur, salvo para los productos energéticos), etc.

Así, y durante unos años, se impuso un freno a las expectativas creadas. Solo después de una renovación de equipos en la CE, ya para entonces responsable (y controladora) absoluta de la cooperación euromediterránea y del Foro Euromed transportes (en detrimento de un mayor protagonismo de los estados europeos) pareció, de nuevo, que se abrían nuevas expectativas tras continuas reuniones en las que los países del sur dejaban notar su creciente desánimo y en las que era continua la demanda de actividades concretas.

Se pusieron en marcha unos proyectos generalistas multilaterales de cooperación (Proyecto Principal Transportes, Proyecto Infraestructuras, MedaMos, SafeMed, etc,…) centrados en cuestiones de puesta a nivel de la administración, convergencia de la reglamentación, formación en seguridad marítima, promoción de autopistas del mar, pero limitando mucho la cooperación en el ámbito de la planificación y de la promoción de las infraestructuras.

A pesar de que los países del sur del Mediterráneo expresaron reiteradamente la necesidad de trabajar este último ámbito, la CE limitó las actividades al “Proyecto Infraestructuras”, encargado a un grupo consultor, que identificó, someramente, una red y unos proyectos infraestructurales cuya prioridad fue evaluada al margen del los países implicados.

El resultado fue un proceso que, en conjunto, permitía un cierto intercambio de conocimientos en la búsqueda de una mayor convergencia reglamentaria (reforzada con una fuerte presión en los acuerdos bilaterales de asociación y los programas que los desarrollaban) y convertía la cooperación multilateral en una serie de reuniones y seminarios de formación con pocos resultados para la transformación física real de la región y con, prácticamente, ninguna incidencia en el desarrollo económico del conjunto de la región. Fue necesario un nuevo cambio de responsables comunitarios para dar un impulso e introducir un cambio en este escenario poco ambicioso.

Tras múltiples insistencias de los países y de representantes subregionales, como el Grupo de Ministros de Transporte del Mediterráneo Occidental (GTMO 5+5), erigido en el principal dinamizador de la cooperación, la CE acuerda la elaboración de un Plan de acción regional de transporte, PART 2007-2013. Este plan llega cuando algunos servicios de la comisión son finalmente conscientes de los pocos avances de la cooperación multilateral transportes y de la necesidad de poner orden y dotarse de un marco de cooperación más concreto para revertir las percepciones negativas que esta cooperación suscita entre los agentes implicados.

Como ejemplo de dispersión, la CE creó un grupo de alto nivel para reflexionar sobre la extensión de las redes transeuropeas de transporte en los países vecinos, que estuvo trabajando en paralelo al Foro Euromed transportes, y cuyas propuestas tuvieron que ser posteriormente revisadas en el marco del PART. El PART pretendía poner orden entre las múltiples y diversas iniciativas de la CE y generar las bases de una nueva etapa en la que las expectativas de los países del sur pudieran ser abordadas. Este primer plan se estructuró en diferentes acciones que pretendían abordar los temas no tratados o insuficientemente tratados en los 10 años anteriores y recogía, finalmente, la idea de planificar una red de transportes multimodal para el mediterráneo (TMN-T) y de abordar su financiación. Pero estas esperanzadoras propuestas expresadas en el PART requirieron de nuevos e intensos esfuerzos de los países del sur y de los grupos subregionales para intentar pasar del texto a los hechos.

Así, el Centro de Estudios de Transporte para el Mediterráneo Occidental (CETMO), en su condición de secretariado del GTMO 5+5, y a petición de sus países miembros, acepta, en 2009, el reto de definir la red TMN-T, junto con el conjunto de los países del sur, y de elaborar las herramientas técnicas necesarias para su evaluación. Es la apuesta de los países del 5+5 de que la cooperación política debe reflejar la cooperación técnica real y que ésta debe poder ser comprobada de dos formas: poniendo los países del sur al mismo nivel que los europeos, en cuanto a su capacitación técnica, y desarrollando un marco de planificación infraestructural equivalente al de la red transeuropea de transportes existente en Europa.

En este sentido se comienza a trabajar para dotar a la cooperación euromediterránea de la red TMN-T de referencia, homologable en su concepción y en su definición a la europea. Pero la planificación no es completa si no se aborda, también, la cuestión de la financiación de la red definida. Conscientes de la falta de recursos, se propone un mecanismo que contribuya, al menos, a la evaluación de la red y a la preparación de proyectos prioritarios.

El ejercicio de definición de la red es recibido con entusiasmo por los países de la región y en octubre de 2010, la red TMN-T está prácticamente definida en su totalidad. Restan en suspenso algunos enlaces correspondientes a Israel y Palestina, pero que no afectan al conjunto ni a la concepción global de la red. Sin embargo, se produce un nuevo freno. Los servicios de la CE insisten en la necesidad de completar la red en su globalidad antes de adoptarla y rechazan trabajar a nivel subregional. Con la excusa del conflicto palestino-israelí, se frustra la culminación del proceso de definición de la TMN-T y de profundización del posible mecanismo de financiación. Los países del Magreb ven frenadas, una vez más, sus expectativas cuando en la subregión del Mediterráneo Occidental el grado de consenso sobre los aspectos tratados es total.

Para algunos actores implicados, la situación es decepcionante y se cuestiona, de nuevo, el rol de la CE, no ya por su “comprensible” dificultad en solucionar los problemas entre Israel y Palestina, sino también por una falta de capacidad y de planteamientos alternativos para que el resto de países puedan avanzar y disponer de propuestas de desarrollo parciales o subregionales de la TMN-T.

Este conjunto de situaciones frustrantes en el sector del transporte (y en otros sectores), influye en la creación, en 2008, de la Unión para el Mediterráneo (UpM) que persigue, entre otros objetivos, intentar devolver el protagonismo de la cooperación euromediterránea a los países y centrarse en realizaciones concretas. Por ello, su aparición en el escenario de la cooperación euromediterránea en un ámbito técnico, como el de los transportes, es acogida por los actores implicados con renovadas expectativas.

Recordemos que la declaración de París indica que: “El Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo aporta un nuevo impulso al Proceso de Barcelona:

(…) aportando una apropiación compartida más profunda a nuestras relaciones multilaterales; y haciendo que estas relaciones sean más concretas y visibles mediante nuevos proyectos regionales y subregionales que afecten a los ciudadanos de la región”.

Asimismo, “los socios crearán un entorno propicio a la realización de los proyectos, atendiendo al carácter regional, subregional y transnacional de los proyectos propuestos. (…) Se tendrán en cuenta su capacidad para favorecer un desarrollo equilibrado y sostenible así como la integración, la cohesión y las interconexiones regionales y subregionales, y se perseguirá su viabilidad financiera y, en particular, el máximo aprovechamiento de la financiación y la participación del sector privado”.

Por otro lado, “los Jefes de Estado y de Gobierno ponen de relieve el potencial que ofrece la cooperación reforzada a través del principio de proyectos de geometría variable, de conformidad con el propósito y los objetivos principales de la iniciativa. Este enfoque hará posible que los países miembros que tengan afinidades, objetivos comunes y complementariedades den un impulso al proceso y alcancen las metas de la declaración de Barcelona”.

Finalmente, cabe destacar que “la facilidad y la seguridad de acceso y de tránsito de mercancías y de personas por tierra y mar resulta esencial para mantener las relaciones y mejorar el comercio regional. Tanto el desarrollo de autopistas del mar, incluida la conexión de puertos, en toda la cuenca mediterránea, como la creación de autopistas costeras y la modernización del ferrocarril transmagrebí, aumentarán el caudal y la libertad de circulación de personas y mercancías. Debería prestarse especial atención a la cooperación en el ámbito de la seguridad y la prevención marítimas, en una perspectiva de integración global de la región mediterránea”.

Es evidente la presencia, en el transfondo de esta declaración, de la cooperación 5+5 y de la necesidad de avanzar en aquellos proyectos infraestructurales subregionales que la cooperación existente, hasta ese momento, no había sido capaz de impulsar.

Así, la UpM constituye, dentro de esta cronología de la cooperación euromediterránea de transportes, una nueva esperanza para los países del sur y para los grupos subregionales de hacer avanzar los temas más necesarios y de cambiar la realidad física de la región. Como consecuencia, no sorprende que los primeros proyectos adoptados y labelizados por la UpM sean proyectos que no contaban con el apoyo de los servicios de la CE, incluso al contrario. Son el proyecto “Logismed TA” (Training Activities), promovido por el Banco Europeo de Inversiones, con apoyo del CETMO, y el proyecto “La finalización de la sección central de la autopista transmagrebí”, promovido por el GTMO 5+5.

Aunque todavía quedaba pendiente saber cuál sería el valor real final añadido que la UpM podía aportar a estos proyectos, su simple existencia obligó a moverse un poco a la CE, que de todas maneras sigue siendo el actor más relevante en su condición de principal financiador del funcionamiento del Secretariado de la UpM, con lo que esto implica para la capacidad de acción de este. Mientras tanto, la llamada “Primavera Árabe” obligó a los países protagonistas de la misma a revisar y replantear sus proyectos prioritarios, lo que frenó algunas decisiones tanto a nivel nacional como en el multilateral.

Otra novedad aparece en el 2013-2014 con la revisión que hace la UE de su política sobre redes transeuropeas de transporte, en la que se introduce formalmente la posibilidad de financiar conexiones con zonas y países vecinos. Este aspecto novedoso es muy bien recibido, pero está por ver si se focaliza la cooperación infraestructural euromediterránea solo en proyectos de relaciones norte-sur con más interés europeo que no euromediterráneo.

Finalmente, se llega, con un balance irregular, al final de vigencia del PART y se convoca una Conferencia Euromediterránea en noviembre de 2013, en Bruselas, organizada por la CE y el secretariado de la UpM, que permite dar un nuevo, aunque temido, paso adelante. En las conclusiones de la Conferencia, se reconoce a la TMN-T y sobre todo su concepto como marco de trabajo (aunque no se adopta ni siquiera un mapa general que permita saber concretamente cuál es la red de la que se habla) y se dan tímidos pasos en el ámbito de la financiación. Por un lado, se remiten los proyectos prioritarios al futuro trabajo del Southern Neighbourhood Advisory Programme in Transport (SNAP-T) y, por otro, se propone la celebración de una conferencia específica sobre la financiación de la TMN-T. Además, la Conferencia prevé la elaboración de un nuevo PART para el periodo 2014-2020 (pero a principios de 2015 este plan todavía no es conocido ni ha sido aprobado).

El SNAP-T es un encargo de la CE al Banco Europeo de Inversiones (BEI) para la identificación y el apoyo, a nivel de estudios de factibilidad, de algunos proyectos prioritarios de transporte. La implicación de los servicios técnicos del BEI deberá permitir un avance en la concepción y evaluación de los proyectos prioritarios presentados por los países. Como era previsible para cualquier implicado en el proceso de cooperación transportes, las primeras conclusiones a nivel general del BEI coinciden en la necesidad de avanzar en la definición de un mecanismo similar al propuesto por el GTMO 5+5, y de disponer de un fondo de financiación para elaborar los estudios de factibilidad de los proyectos de la TMN-T, estableciendo unas condiciones claras de acceso a la financiación disponible.

Por su parte, la Conferencia sobre financiación, celebrada en diciembre de 2014 en Civitavecchia (Italia), a pesar de la poca ambición de la CE en su planteamiento, permitió alumbrar un papel del Secretariado de la UpM como coordinador de financiadores y ratificó la necesidad de profundizar en nuevos mecanismos de financiación para el desarrollo de los proyectos de la TMN-T.

Como conclusión, después de 20 años de cooperación Euromed Transportes, el balance no es ciertamente para entusiasmarse. Por un lado, se ha avanzado en los aspectos de convergencia reglamentarios de puesta a nivel de las administraciones y de la definición de un marco multilateral de referencia técnico pero, por el otro, la frustrante realidad en cuanto al desarrollo de las infraestructuras de los países del sur (que tan necesarias son para la cooperación sur-sur y, por lo tanto, para un auténtico desarrollo equilibrado de la región mediterránea) y el “fluctuante” comportamiento de la CE, lastran el balance de la cooperación euromediterránea en el sector de las infraestructuras y los transportes.

Esta cooperación requiere dar una respuesta definitiva al desarrollo de la Red transmediterránea de transportes y a la financiación de sus prioridades, así como aceptar la geometría variable reforzando, como una garantía de futuro, las cooperaciones subregionales viables. Cuanto más fuertes sean las diferentes partes del todo, más futuro tendrá este todo. Hay que avanzar hacia donde se pueda y perseverar donde aún no se puede.

Un mecanismo de financiación de infraestructuras de transporte euromediterráneas, por parte de la UE, basado en el modelo europeo (TEN-T), y su aplicación a los países del sur generaría un círculo virtuoso en el que los procesos de planificación y financiación serían claros y transparentes, en forma de convocatorias abiertas, obligando a mejorar técnicamente la definición de los proyectos propuestos por los países y generando en estos una mejora de su capacitación técnica que reduciría la arbitrariedad en la prioridad de los mismos. Políticamente convertiría el “igual a igual” de la declaración de París, en una realidad a nivel técnico, dando respuesta definitiva a la principal expectativa en el ámbito de los transportes que los países del sur tenían y siguen teniendo desde la creación de la cooperación euromediterránea.

Han transcurrido ya 20 años. O se da respuesta y se aborda definitivamente esta cuestión, o se cambia el discurso político de la cooperación euromediterránea.