Centro de atención de las actuales relaciones entre el Este y el Oeste, el mar Negro se ha convertido en escenario de nuevas rivalidades. Una serie de conflictos han sido provocados por las diferencias de intereses o de aproximaciones entre los actores, cuyos intercambios se circunscriben, con cierto fatalismo, al comercio y la energía. Así, se hace necesario recurrir al factor humano, ausente en la percepción occidental de las relaciones en la zona. Alrededor del mar Negro han surgido iniciativas más o menos exitosas, pero que comparten el mismo defecto congénito: ignorar el hecho de que todo regionalismo que aspire a ser coherente debe construirse, en parte, sobre un sentimiento común de pertenencia a un espacio geográfico concreto. Un espacio que, en este caso, ha sido históricamente percibido en Europa como frío, hostil e inhóspito, lo cual no invita a considerar la presencia de la dimensión humana.     

Introducción: Las hondas raíces de la imaginación occidental

Por mucho que el mundo debata debata ahora la independencia energética y las fuentes de energías renovables, mientras no encontremos una fórmula satisfactoria la competición global se seguirá concentrando en un punto neurálgico: la región del mar Negro.[1] Oleoductos de primera importancia –ya existentes o en fase de planificación– entrecruzan la zona. Algunos de los países productores de petróleo más importantes del mundo se hallan en su inmediata vecindad. El tráfico marítimo es uno de los más densos del planeta. Por otra parte, la región aparece a menudo en las noticias por su creciente inestabilidad, debida en buena parte a su revalorización estratégica: la actual revolución energética global está reavivando los llamados «conflictos latentes».

Estas cuestiones, cada vez más importantes, han dado lugar a una serie de formulaciones multilaterales en la región, que tienen como objetivo crear lazos intrarregionales y, simultáneamente, interconectar la región con la economía y la geopolítica mundiales. Actores externos (EE.UU.) y recién incorporados a los poderes regionales (UE) convergen en esta dinámica de regionalización con otras partes implicadas ya veteranas (Rusia y Turquía) y con países ribereños con una diversidad de intereses y lealtades. Sus objetivos suelen entrar en conflicto y sus puntos de vista se basan en conocimientos muy distintos.

Para la mayor parte de los actores externos, estos conocimientos están condicionados por lo que podríamos llamar la «imaginación occidental» respecto al mar Negro o –mejor dicho– por la falta de la misma. Las acciones de Estados Unidos y la Unión Europea están sometidas a las limitaciones de estos antecedentes, pero difieren en cuanto a estrategia y alcance: mientras que las de EE.UU responden a un claro interés por un número restringido de áreas –principalmente, temas energéticos y estratégicos–, la UE actúa supuestamente de acuerdo con unos intereses más globales con el fin de establecer un vínculo entre la dinámica regional del mar Negro y una Europa en continua expansión. Este «vacío» de imaginación plantea un gran desafío para los objetivos que afirma tener la UE.

En la actualidad, la geopolítica del transporte de la energía y la atomización de conflictos son para el observador externo demasiado prosaicas para definir el mar Negro como un espacio positivo y polifacético. Tampoco parece que se puedan extraer muchos elementos icónicos de la pasada experiencia de las interacciones con «Occidente». La carencia de una visión romántica del mar Negro en el pasado se prolonga en las difíciles condiciones del presente. Los estereotipos, y el modo en que los atribuimos a las limitaciones del mundo material, parecen obstinados. Aquí el estereotipo que los engloba a todos es precisamente la carencia de estereotipos. Según Estrabón, originariamente al mar Negro se le llamó Pontos Axeinos (el mar inhospitalario) antes de que proliferaran en sus costas las colonias griegas, tras lo cual mereció que le dieran un nuevo nombre, Pontos Euxeinos (el mar hospitalario).[2] En posteriores épocas históricas, pese a lo variado de su naturaleza y sus cambios, la imaginación occidental siguió viendo la región bajo el mismo prisma: el de la necesidad de transformar en acogedora su áspera naturaleza.

La imaginación occidental, al verse privada de unos puntos de referencia cómodos y autónomos, genera a la larga imágenes «deshumanizadoras». Esta tendencia, que todavía se puede observar hoy, suele crear dificultades en las agendas políticas. En este artículo intentamos mostrar que, en parte como resultado de esas imágenes (o de la carencia de las mismas), la dimensión «individual» o  «factor humano» se halla claramente ausente de los esfuerzos para construir un área más cohesionada, lo que resulta muy perjudicial para el propio objetivo de la regionalización.

¿Un paisaje áspero, un pueblo en vías de desaparición?

En agosto de 2008, la situación en Georgia se puso al rojo vivo de la noche a la mañana tras estallar la guerra con Rusia. La enemistad entre Armenia y Azerbaiyán a propósito de Nagorno-Karabaj podría mitigarse o agravarse según cómo evolucione la situación después de que Armenia y Turquía –importante aliado de Azerbaiyán– hayan dado sus primeros pasos hacia la reconciliación. En la federación rusa, se extienden los enfrentamientos y las acciones violentas en Daguestán e Ingushetia, donde crecen los secesionismos y los fundamentalismos religiosos de naturaleza diversa, siguiendo de cerca la pauta que llevó a Chechenia a dos devastadoras guerras con Moscú en los noventa y a una inestabilidad crónica, aún lejos de subsanarse.

No parece que haya sitio para un espacio intermedio, benévolo,, a mitad de camino entre los polos de los distintos intereses enfrentados, en el que las imágenes nos lleven a un exotismo extasiado y a inspiradoras ensoñaciones, como ésas que nos impulsan a menudo a ponernos en el lugar del «otro», aunque sólo sea para reivindicar –consciente o inconscientemente– nuestra posición superior, atemperada por la buena voluntad. Al parecer, en la zona del mar Negro no existe el «otro». Contribuyen a este vacío una serie de percepciones. En primer lugar, percepciones del entorno físico: a veces se considera el mar Negro como una extensión anómala de agua, insalubre por su propia naturaleza y presa de la contaminación. La proximidad del mar Caspio –cuya situación es aún más desesperada– refuerza tan lúgubre imagen. Los niveles de contaminación del Mediterráneo también pueden llegar a ser alarmantes, pero el hecho de ser mares interiores, sin ninguna salida, arroja una luz más desalentadora sobre los datos. El estrecho de los Dardanelos –Europa y Asia frente a frente– es una poderosa frontera que convierte a los territorios que hay más allá en no man’s land.

Desde el punto de vista geopolítico, la mayoría de veces se percibe el mar Negro como un tablero de ajedrez estratégico tras el fin de la Guerra Fría, un espacio en el que las esferas de influencia no están totalmente definidas (¿aún?), pero en el que, evidentemente, hay que conceder una zona a Rusia. Esto equivale en ocasiones a hacer la vista gorda ante algunas de las situaciones que ahí se producen. Los elementos visuales que aportan los medios de comunicación a menudo transforman en invisibles a las personas: las guerras de Chechenia se mostraron al mundo mediante las imágenes de la capital, Grozny, devastada y desierta.  Las «vacías» estepas del norte y las impasibles montañas del Cáucaso acentúan la aspereza de las imágenes.

Para los moscovitas ricos, Crimea o Abjazia encarnan los placeres del verano en la dacha, pero raro será el observador «occidental» que considere el mar Negro como un destino turístico de primer orden. Aunque sus costas están salpicadas de numerosos monumentos del patrimonio cultural, por lo que se ve ninguno de ellos es demasiado conocido. Nada parece prestarse a la construcción de una mitología ad usum.

Las esferas de influencia y el naciente multilateralismo en el área del mar Negro

En 1992, los jefes de Estado de once países[3] fundaron la Organización de Cooperación Económica del Mar Negro (BSEC), creando una estructura institucional global, con consejos de ministros, un secretariado permanente, grupos de trabajo sobre temas sectoriales, un banco para el desarrollo, una asamblea parlamentaria y un instituto de investigación sobre temas políticos. El objetivo era impulsar la cooperación económica y crear una plataforma para iniciativas multilaterales destinadas a promover la interacción y la armonía, así como consolidar la estabilidad y la prosperidad fomentando unas buenas y amistosas relaciones de vecindad. No obstante, como los objetivos estratégicos a largo plazo de los estados miembros de la Organización son demasiado complejos y contradictorios, ésta nunca ha llegado a constituir una auténtica unión política. Pese a contar con el apoyo de la mayoría de países de la región, los resultados hasta ahora han sido en conjunto bastante mediocres, en parte debido a la competencia entre los dos principales poderes regionales, Rusia y Turquía.[4]

Desde el final de la Guerra Fría, Rusia y Turquía han intentado construir sus propias áreas de influencia en la región del mar Negro. El interés estratégico de la UE apareció a raíz de la ampliación hacia el este. Los intereses estratégicos de estos actores no siempre coinciden. Mientras que Rusia persigue mantener su tradicional posición de poder en el este de Europa y es un actor fundamental en el suministro energético, Turquía ha llevado a cabo una política de vecindad muy activa en los dos últimos años y ha afianzado su papel como poder regional. Se podría describir a Turquía como la imagen simétrica del poder blando de Rusia en el sureste de Europa.[5] Como país candidato que negocia el ingreso en la UE, con la que comparte fronteras en los Balcanes y el sur del Cáucaso, es un socio fundamental para Bruselas en la región, así como un puente potencial entre la UE y los países vecinos del este de Europa.

Turquía tiene posibilidades de llegar a ser un importante socio de la UE para estabilizar la región. No obstante, la reciente aproximación entre Turquía y Rusia resta a la UE espacio de maniobra. En cualquier caso, la UE debe mantener las puertas abiertas a Rusia y Turquía y colaborar en temas menos controvertidos. Mantener una relación constructiva con Rusia y, al mismo tiempo, no sacrificar los principios e intereses de la UE constituye un importante desafío. Turquía ha seguido el ejemplo de la UE y ha ejercido un poder blando con sus vecinos en materia de seguridad, por lo que hoy su activismo se puede considerar complementario del de la UE:[6] para dar mayor eficacia a su estrategia, la UE debería tener en cuenta la iniciativa de Ankara para la región, la Plataforma para la Estabilidad y Cooperación en el Cáucaso.

Por encima de todo, la región se está convirtiendo en el punto neurálgico de la competencia entre la UE y Rusia para hacerse con el control del tránsito de la energía. En el futuro, habrá que seguir haciendo compatibles los intereses rusos y europeos en las rutas para el transporte de la energía y en los procesos de resolución de conflictos en los antagonismos no resueltos de la región. Una pregunta clave para cualquier iniciativa en el área del mar Negro es si es posible la cooperación regional sin haber solucionado antes conflictos que entrañan intereses estratégicos distintos, o si la «baja política» [low politics] tiene capacidad de brindar una perspectiva de acercamiento a largo plazo entre los países en conflicto. Uno de los mayores obstáculos de la UE para abordar los conflictos es que se enfrenta a los intereses estratégicos rusos, que difieren de los suyos en cuanto a los conflictos mencionados. Sin embargo, como Turquía y Rusia están involucradas en las tensiones de la región, tienen que participar en cualquier iniciativa destinada a la resolución de conflictos.

La estrategia de Bruselas de diversificar las rutas de suministro energético depende en alto grado de la consolidación de estados estables y partidarios de la UE en la Vecindad Europea. En tanto que en el campo de la diversificación energética, la UE es cada vez más consciente del conflicto de intereses con Rusia, se ha mostrado muy vacilante a la hora de enfrentarse a Moscú en lo que se refiere a los conflictos latentes (Transnistria en Moldova, Abjazia y Osetia del Sur en Georgia, y el conflicto entre armenios y azeríes por el Karabaj). Aunque estos conflictos no resueltos siguen siendo un importante desafío para la UE en materia de seguridad, hasta ahora su contribución para lograr la paz ha sido muy exigua.

La iniciativa regional de la UE: la Sinergia del Mar Negro

La ampliación de la UE hacia el este ha tenido una influencia clave en el hecho de que Bruselas prestara una mayor atención al mar Negro. A partir de la adhesión de dos estados ribereños en 2007 –Bulgaria y Rumanía–, el área del mar Negro dejó de ser una zona de influencia de la UE para convertirse en parte del territorio de la misma.[7] Interesada ahora en garantizar la estabilidad más allá de la nueva frontera y en todo el perímetro del mar, la UE empezó a promover activamente sus propias iniciativas: ya en 2007 puso en marcha la denominada Sinergia del Mar Negro y, en 2009,  la Asociación Oriental.

La Sinergia del Mar Negro identificó las principales áreas en las que se podía promover la cooperación regional, en sectores como el comercio, la energía, la seguridad, el medio ambiente, el transporte y la buena gobernanza. Uno de los principales objetivos de la Sinergia es el apoyo a la estabilidad, el crecimiento y el impulso de las reformas. Se da prioridad a proyectos viables que requieran esfuerzos a escala regional, y a la creación de una atmósfera propicia a la resolución de conflictos. Como complemento de los proyectos bilaterales ya puestos en marcha por la Política Europea de Vecindad (PEV) en 2004, la cooperación de la UE con los estados del mar Negro se concretó en el esfuerzo de promover la regionalización. Los países implicados son Bulgaria, Grecia, Moldavia y Rumanía, al oeste de la cuenca; Ucrania y Rusia, al norte; Georgia, Armenia y Azerbaiyán, al este, y Turquía al sur. Las relaciones bilaterales y los vínculos contractuales que cada uno de estos países comparte con la UE difieren considerablemente, tanto en el caso de los estados miembros como en el del país candidato, Turquía, y el de los estados de la PEV y Rusia. El término sinergia indica que la iniciativa no se debe considerar como el comienzo una nueva política, sino como un intento de reforzar las políticas ya existentes. Desde el principio se identificó como un complemento de la Política Europea de Vecindad, de las relaciones entre la UE y Rusia, y de las negociaciones de adhesión con Turquía.

De este modo, un espacio geográfico anteriormente confuso se ha situado en el radar de la UE –¿y en el mundo?– como un área de actuación concreta. La Sinergia del Mar Negro sigue el camino de una lógica familiar de acción que surgió como respuesta a la ampliación territorial de la UE: construir un cierto regionalismo en torno a la recientemente ampliada periferia de la UE. Lo mismo se ha hecho en otros tres casos: hacia el sur, en el Mediterráneo, con el Proceso de Barcelona, puesto en marcha en 1995; hacia el sudeste con el Pacto de Estabilidad para los Balcanes, y hacia el norte, en los estados bálticos, bajo el nombre de Dimensión Septentrional. Los mares en cuyas costas se sitúan estados distintos ofrecen ejemplos clásicos de cooperación regional.

Para algunos, los modestos objetivos iniciales –con un especial hincapié en el transporte y el medio ambiente– pueden tener un efecto de arrastre en otras políticas más importantes, como la seguridad y la energía y, por lo tanto, se pueden considerar un punto de partida realista y prometedor para la cooperación regional. Pero la Sinergia también presenta una serie de inconvenientes: se ha criticado la exhaustiva lista de posibles áreas de cooperación y la falta de jerarquía entre ellas, lo que genera una gran confusión. Además, el hecho de que los países implicados en la Sinergia no compartan un mínimo de identidad regional previa se ha considerado una seria limitación para la cooperación regional. La agenda política no parece abordar este tema de manera eficaz, y tampoco ayuda el escaso diálogo social entre el mar Negro y otras áreas europeas: la presencia de iniciativas educativas, culturales y de mutuo conocimiento entre los pueblos es muy exigua, incluso parece que los temas energéticos y económicos tengan más importancia que el diálogo político. Se nos plantea un interrogante trascendental: ¿hay alguna posibilidad de que, a partir de unas actuaciones políticas limitadas y centradas en la economía, surja un regionalismo generalizado, sin un esfuerzo paralelo para impulsar en la región el sentimiento de pertenencia a una comunidad y los vínculos con Europa.

La UE amplía su apuesta: la Asociación Oriental

Aún no hacía ni dos años que se había puesto en marcha la Sinergia del Mar Negro cuando una propuesta sueco-polaca reclamaba una política para los vecinos orientales que fuera más allá de la Política Europea de Vecindad, mediante la intensificación de la cooperación bilateral y la instauración de un marco sólido para la cooperación multilateral. El conflicto de Georgia en 2008 había acentuado la sensación de que urgía implicarse en la región, por lo que arreciaron los esfuerzos dedicados a esta iniciativa. La Asociación Oriental se constituyó formalmente en mayo de 2009; forman parte de ella los países orientales de la PEV, Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia, Moldova y Ucrania; Rusia y Turquía pueden participar según los casos.

La Asociación Oriental se centra en profundizar la cooperación bilateral ofreciendo a los países miembros un estatus privilegiado con respecto a la UE, a partir de una estrategia diferenciada en la que cada país puede avanzar a su propio ritmo. El objetivo es lograr una asociación política y una integración económica mediante nuevos acuerdos de asociación que ofrezcan amplios convenios de libre comercio y una agilización en la tramitación de visados. En lo que se refiere al capítulo bilateral, hasta el momento se ha avanzado bastante con algunos de los países socios, como Ucrania y Moldova. En cuanto al multilateral, está por ver hasta qué punto los países asociados conseguirán colaborar como grupo, teniendo en cuenta su acusada heterogeneidad y los conflictos existentes entre algunos de ellos. En comparación con la Sinergia del Mar Negro, la Asociación Oriental crea unos canales de comunicación más potentes mediante la organización de cumbres al más alto nivel. No obstante, la exclusión de Turquía y Rusia podría socavar el espíritu de colaboración regional, ya que los problemas medioambientales requieren la participación de todos los estados vecinos.

Al igual que en el caso de la Política Europea de Vecindad, la adhesión a la Asociación Oriental no conlleva automáticamente la posibilidad de un futuro ingreso en la UE. Sin embargo, países que claramente aspiran a ello –Ucrania, Moldova y Georgia– tienden a considerar la Asociación como un paso previo para la adhesión. Muy decepcionados por el hecho de que no se les den perspectivas de ingreso, interpretan la iniciativa casi como una estrategia de preadhesión. Estos países se seguirán concentrando sobre todo en el aspecto bilateral de la iniciativa. Está por ver si, sin perspectivas de ingreso en la UE, bastará con los incentivos que se ofrecen para impulsar las reformas en los países socios. Uno de los motivos por los que la UE presta atención a la región del mar Negro es la consolidación de una idea ya planteada en 2004 en el marco de la Política Europea de Vecindad: contar con un círculo de amigos alrededor de sus fronteras exteriores. Se trata de reforzar la estabilidad en los países vecinos de la UE promoviendo la transformación.

Conclusión: Las iniciativas se solapan… ¿y aun así no se ha captado la idea?

La región del mar Negro es objeto de unos niveles inauditos de atención política internacional y de financiación de distinta procedencia. La Unión Europea intenta hacerse con el control de este escenario tan competitivo. Pero la estrategia europea se enfrenta a dos importantes problemas, derivados, cuando menos en parte, del síndrome de aventurarse en terra incognita. En primer lugar, la falta de claridad de las relaciones entre las distintas estructuras promovidas por la UE. Cabría cuestionar la necesidad de que haya varias iniciativas de la UE para una misma región. La creación en paralelo de la Sinergia del Mar Negro y la Asociación Oriental –dentro del marco de la ya existente Política Europea de Vecindad– parece complicar una estrategia coherente por parte de la UE y contribuye poco a clarificar las relaciones de colaboración con la Organización de Cooperación Económica del Mar Negro.[8] Los expertos locales y regionales han expresado su escepticismo ante la proliferación de iniciativas y han hecho hincapié en el solapamiento de las mismas. Además, la UE ha entrado en una región en la que ya existía una estructura institucional, la Organización de Cooperación Económica del Mar Negro, fundada en 1992. Rusia y Turquía han utilizado al máximo dicha Organización  y querían que la política de la UE en la región se articulara a través de dicha estructura. La UE, que no deseaba que la Organización de Cooperación Económica del Mar Negro ocupara una posición de monopolio, ha preferido poner en marcha sus propias iniciativas.

El segundo problema es la ausencia de un factor humano en el primer rango de prioridades. Las iniciativas educativas, culturales y de mutuo conocimiento entre los pueblos son esenciales para que la región adquiera conciencia de su identidad, de modo que la colaboración tenga un sentido para sus habitantes. La estrategia de cooperación regional de la UE tiene un carácter transformativo, pero es dudoso que los países estén dispuestos a colaborar entre sí y que los incentivos para las reformas democráticas sean suficientemente motivadores. Dentro de la UE también existen diferencias en cuanto a los intereses respecto al mar Negro, por lo que hay que hacer un especial esfuerzo para insistir en el vínculo entre esta región y la formación de la identidad y el territorio europeos. Pese que las instituciones de la UE, sobre todo la Comisión Europea, se han esforzado en promover una política global para sus vecinos del este, las divisiones entre los estados miembros plantean dificultades. Mientras que los nuevos estados miembros apoyan una política activa y coherente de la UE en el mar Negro para que éste se convierta en un auténtico actor geopolítico, países como Francia, Alemania o Italia consideran deseable este compromiso siempre y cuando no ejerza una influencia negativa en las relaciones entre la UE y Rusia. Hasta ahora las sucesivas iniciativas han recibido críticas por su falta de poder y visión política. Algunos actores de la región las consideran una estratagema burocrática para comprometer formalmente a toda la región con la UE y mantener callados a algunos países, los cuales, de lo contrario, ejercerían presiones demasiado ruidosas para convertirse en miembros de la UE. Así, los planes europeos para el mar Negro corren el riesgo de ser considerados por los habitantes de esa zona como un mero premio de consolación a cambio de una perspectiva de adhesión demasiado lejana.