La regionalització al Marroc

Mustapha Sehimi

L'autor ens aproxima en aquest article a un dels temes d'actualitat en el debat polític marroquí: la descentralització. Sehimi ens il·lustra sobre el procés de regionalització que està vivint aquest país, que inicia el reconeixement de la regió com a col·lectivitat local dotada de personalitat moral i autonomia financera amb la Constitució del 1992. Més endavant, amb la nova Constitució revisada del 1996, es consolida aquest procés, ja que a partir d'aleshores les regions tindran els seus representants a la segona Cambra marroquina. Els exemples europeus serveixen perquè l'autor defineixi el model marroquí, que s'identifica com a descentralització regional. Amb tot, el que actualment està en joc es la viabilitat organitzativa d'aquestes regions constituïdes el 1996 i que encara no han donat resultats. Segons l'autor, la perspectiva de regionalització "a la carta" prevista en favor de les províncies saharianes com a possible solució a aquest contenciós, constituirà una prova per valorar in situ els límits i l'orientació de la regionalització que s'està duent a terme.

Segons els termes dels articles 100 i 101 de la Constitució del 1996, les col·lectivitats locals del regne són les regions, les prefectures, les províncies i els municipis. Totes aquestes col·lectivitats locals han estat creades per llei (art. 100). Elegeixen assemblees que s'encarreguen de gestionar democràticament els seus afers en les condicions determinades per la llei (art. 101). L'organització i el funcionament de les col·lectivitats locals emanen del dahir (decret del rei del Marroc) de 2 d'abril de 1997 que promulga la llei núm. 47-96 sobre les regions, del dahir de 12 de setembre de 1963 per a províncies i prefectures, i del dahir que promulga la llei de 30 de setembre de 1976 per a les comunes. El 1976 aquestes últimes van ser objecte d'una reforma que havia ampliat les atribucions dels consells comunals i n'havia concedit altres de noves.

Les col·lectivitats locals que la llei reconeix al Marroc són les regions, les prefectures, les províncies i les comunes. La creació d'una nova col·lectivitat territorial és competència del sector legislatiu. Una de les innovacions essencials de la Constitució del 1992 en aquest àmbit, confirmada d'altra banda per la Constitució del 1996, se centra en el reconeixement de la regió com a col·lectivitat local. Cal assenyalar, en aquest sentit, que la política de regionalització compta, al Marroc, amb les primeres fites als anys seixanta mitjançant projectes hidràulics, agrícoles, d'irrigació i de revalorització. Amb tot, es va haver d'esperar fins al 1971 i al dahir del 16 de juny d'aquell any per assistir a la creació de les regions. Consideracions essencialment econòmiques van promoure la creació de set regions. D'altra banda, aquell text definia la regió com "un marc d'acció econòmica en el qual s'emprenen estudis i programes amb vista a un desenvolupament harmoniós i equilibrat de les diferents zones del regne".

Les regions, que es constitueixen, per tant, de conjunts de províncies, representen un àmbit de desconcentració i disposen d'òrgans constituïts senzillament per una assemblea regional consultiva i un secretariat regional permanent. Gràcies al pla del 1977, la política de regionalització va experimentar una evolució espectacular. En aquest període va ser quan va néixer el Secretariat d'Estat, adjunt al primer ministre, encarregat del pla de desenvolupament regional creat pel decret de 19 d'agost de 1975. Aquell mateix any també es va crear un fons especial per al desenvolupament regional.

Aquesta política de regionalització, vinculada a l'aprofitament del territori, va ser duta a terme en el marc del pla de desenvolupament del 1981-1985, que s'havia centrat sobretot a iniciar una política d'ordenació del territori i en la promoció de pols de desenvolupament, la concreció de l'opció social del pla al nivell de totes les regions, la consolidació del procés de descentralització amb la finalitat d'augmentar la participació de la població en l'esforç de desenvolupament i, finalment, la plasmació d'una política de desconcentració.

El 1984 es va donar una nova orientació a l'evolució de la regionalització al Marroc a partir del discurs reial de 24 de octubre de 1984, pronunciat davant l'assemblea regional consultiva de la regió centre-nord. Sa Majestat el Rei va expressar en aquella ocasió la necessitat que les institucions constitucionals del regne tinguessin com a base unes "estructures regionals amb unes competències legislatives, financeres i administratives que els permetin d'afirmar-se, conèixer les seves necessitats, avaluar l'escala de les seves prioritats i expressar col·lectivament, tot i la diversitat de partits i corrents polítics, les seves aspiracions i convertir-se en portaveus, promotores, planificadores, edificadores i executants del seu territori".

Així doncs, el discurs reial del 1984 va assentar les bases de la descentralització regional, la consagració constitucional de la qual es farà més endavant mitjançant la Constitució del 1992, que converteix la regió en una col·lectivitat local amb els mateixos drets que la prefectura, la província i la comuna. S'hauria de precisar, respecte d'aquestes dues últimes, que la divisió del Marroc en prefectures, províncies i comunes és el resultat d'un text general. Es tracta del dahir de 2 de desembre de 1959, referent a la divisió administrativa del regne. Aquest text va ser modificat diverses vegades a partir d'aleshores. El decret de 9 d'abril de 1997, que va modificar i va completar els articles 1, 2 i 3 del dahir de 2 de desembre de 1959 abans citat, disposa que "el regne es divideix en 10 wilayas, que agrupen al seu torn 13 províncies i 24 prefectures, i en altres 31 províncies, com també en comunes urbanes i rurals".

A més, cal afegir a aquests textos el decret de 31 de maig de 1996, que va establir 11 llistes de cercles, caidats i comunes urbanes i rurals del regne, així com el nombre de consellers que s'haurien d'elegir en cada comuna. Aquest decret en revoca i en substitueix un altre de 30 de juny de 1992 referent a la mateixa qüestió.

El reconeixement de la regió com a col·lectivitat local dotada de personalitat moral i autonomia financera representa una de les principals innovacions de la Constitució del 9 d'octubre de 1992 i de la nova Constitució revisada del 13 de setembre de 1996. Aquesta no tan sols reconeixia l'existència jurídica de la regió com a col·lectivitat local amb els mateixos drets que la província, la prefectura i la comuna (art. 100), sinó que a més en consolidava els fonaments constitucionals, ja que a partir d'aleshores les regions tindrien els seus representants a la segona Cambra del Parlament. L'article 38 de la Constitució del 1996 precisa, en aquest sentit, que "la Cambra de Consells comprèn en la proporció de 3/5 els membres elegits en cada regió per un col·legi electoral compost per representants de les col·lectivitats locals...".

D'altra banda, es van crear tribunals regionals de comptes destinats a controlar els comptes i la gestió de les col·lectivitats locals i les seves agrupacions. Les regions també tindran governs l'autoritat dels quals serà reforçada pels governadors de províncies i prefectures: "Segons el que disposa l'article 102, a les províncies, prefectures i regions els governadors representen l'Estat i vetllen per l'execució de les lleis. Són responsables de l'aplicació de les decisions del Govern i, en definitiva, de la gestió dels serveis locals de les administracions centrals."
Quant a la missió de les regions, la llei que regula l'organització regional precisa que "les regions tenen com a missió, en l'àmbit del respecte de les atribucions corresponents per dret a les altres col·lectivitats locals, contribuir al desenvolupament econòmic, social i cultural de la col·lectivitat regional i, si és el cas, en col·laboració amb l'Estat i les col·lectivitats esmentades".

Amb tot, la carta regional insisteix en el fet que la creació i l'organització de les regions en cap cas no atemptaran contra la unitat de la nació i la integritat territorial del regne. La delimitació de la regió ha de tenir com a finalitat la constitució d'un conjunt homogeni i integrat.

Les regions també poden establir sistemes de cooperació entre si o amb altres col·lectivitats locals, però aquesta cooperació no ha de tenir com a conseqüència l'establiment de cap mena de tutela d'una col·lectivitat sobre una altra. Amb la finalitat d'exercir de manera convenient la seva missió, les regions disposen, igual que altres col·lectivitats locals, d'uns òrgans que els són propis. També se sotmeten al control de tutela de l'Estat.
La regionalització a Itàlia tampoc no elimina les qüestions de principi que es plantegen respecte d'això. Perquè les regions sorgeixin plenament com a entitats polítiques autònomes, és important que puguin participar en el procés de presa de decisions a escala internacional. D'altra banda, perquè les regions puguin millorar la planificació regional, hi ha d'haver un pla econòmic nacional que faci de marc de referència i estimuli l'elaboració de programes regionals. Finalment, resta pendent una reestructuració completa de les finances de les col·lectivitats locals per tal que les regions puguin gestionar el seu futur financer amb autonomia plena.

La credibilitat de la política de regionalització al Marroc es pot fer més o menys a través de l'avaluació del funcionament institucional actual. En principi, el que està en joc és la viabilitat organitzativa de les regions instituïdes el 1996, que no han produït encara resultats convincents en aquest aspecte. Després, cal observar quins són els límits significatius de la seva autonomia: les regions no tenen una capacitat autèntica per prendre decisions de manera discrecional sense que els ho impedeixin controls externs. També cal tenir en compte el seu funcionament programàtic, cosa que fa referència a la seva política i els seus programes; dit d'una altra manera, a la producció i el rendiment. Finalment, es beneficien les regions del suport del cos electoral?

Atesa la situació, cal fer aquesta constatació a propòsit de la regionalització: no s'ha obert camí com a sistema d'articulació i distribució dels poders públics ni com a procés de participació i implicació dels ciutadans. Sembla que l'Estat-nació al Marroc ha acabat la fase de consolidació després d'una llarga etapa històrica de desmembrament i fragmentació, exemplificada particularment pel protectorat francoespanyol. Som ara en la fase de la diferenciació? La perspectiva d'una regionalització "a la carta" en favor de les províncies saharianes del regne constitueix, sense cap mena de dubte, una prova excepcional per poder valorar in situ la problemàtica actual de la regionalització.

El projecte de descentralització constituïa un avenç democràtic en la perspectiva d'una gestió dels afers locals, provincials i regionals per part dels ciutadans, però també es proposava destacar una millor integració de la regió i, en particular, de les províncies saharianes i els seus habitants. Es tracta d'una postura que seria institucionalitzada amb la reforma del 1996, encara que ja s'havia posat de manifest en el discurs històric del rei Hassan II, pronunciat a l'octubre del 1984 a Fes, que lloava el model alemany dels Länder.

CAP A L'ESTAT REGIONAL

En dret comparat, aquest model es desprèn dels sistemes italià, espanyol, portuguès -el regionalisme, en aquest darrer cas, es limita a Madeira i Açores- i belga, abans de la transformació de Bèlgica, el 1997, en Estat federal. També podria estar pròxim a la Gran Bretanya des de la "devolució de poders" a Escòcia i el País de Gal·les el 1997. Com a "model" teòric, es pot discutir l'Estat regional, si bé es caracteritza pel reconeixement d'una veritable autonomia política en benefici de les entitats regionals i, sobretot, d'un poder normatiu autònom. En aquest aspecte, té en compte algunes particularitats, ja siguin ètniques, culturals, lingüístiques o religioses, i s'aproxima a l'Estat federal. Tot i així, a diferència d'aquest darrer, l'estructura estatal continua sent unitària, tot i que està destinada a evolucionar.

En l'Estat regional, l'autonomia que es concedeix a les regions va més enllà d'una simple descentralització de l'Administració. La regionalització administrativa, que es pot trobar, per exemple, a França o al Marroc, no instaura cap competència normativa en benefici de les regions. La regionalització política desemboca en una dualitat normativa de fonts sobre el reconeixement d'un poder legislatiu regional. Aquesta autonomia regional, a més, està garantida per la Constitució. També està protegida pels tribunals constitucionals. La posada en marxa de les autonomies ha conduït, tant a Espanya com a Itàlia, a la creació d'institucions quasi polítiques, és a dir, un executiu amb un president al capdavant i una assemblea amb poders legislatius.

Encara que la regió instituïda i constitucionalitzada al Marroc el 1996 adopta també aquesta articulació -un consell regional, un president-, no es caracteritza, en canvi, per una dualitat de poders legislatius i, en conseqüència, d'ordres jurídiques. Recordem, en efecte, que a Itàlia cada regió pot adoptar unes "lleis regionals", mentre que a Espanya, encara que la Constitució només preveu expressament un poder legislatiu en algunes comunitats autònomes, la pràctica i la jurisprudència han estès aquest poder a les altres comunitats. El poder legislatiu de les regions s'exerceix en el camp previst per la Constitució. La llei autònoma té la mateixa força jurídica que la llei de l'Estat, i les seves relacions no es resolen amb l'aplicació del principi de jerarquia, sinó amb l'aplicació del principi de competència. Per decidir una matèria determinada preval la llei, ja sigui de l'Estat o de l'autonomia.

Tot i així, l'Estat regional roman indivisible. L'autonomia de les col·lectivitats regionals no és més que relativa i el fet d'estar sotmeses a l'exercici de les seves competències assegura el respecte del caràcter unitari de l'Estat. A l'Estat regional hi ha una sola Constitució i les col·lectivitats territorials existents, a diferència dels estats federats, no tenen poder constituent. L'Estat regional té un estatut legislatiu, fixat formalment per lleis de l'Estat. També és un estatut concertat el projecte del qual va ser elaborat inicialment per una assemblea ad hoc composta per tots els parlamentaris elegits en les circumscripcions afectades per la creació de la comunitat.

Qualsevol que sigui la naturalesa i l'abast de la regionalització al Marroc, l'autonomia local, tot i que implica el principi de lliure administració, també regeix la conservació del caràcter unitari de l'Estat i el seu principi d'indivisibilitat. El criteri de la lliure administració se centra en l'elecció de les assemblees deliberadores de les col·lectivitats territorials, en aquest cas el consell regional. Es tracta d'un "sufragi polític" en el qual el ciutadà participa com a ciutadà, membre del cos polític, i no com a individu caracteritzat per la seva pertinença a una comunitat o una col·lectivitat determinades. A més, les eleccions locals no són incompatibles amb l'exercici de la sobirania nacional, ja que els membres de les assemblees locals designats a través seu participen, en cada regió, en el col·legi electoral que elegeix els consellers, membres de la segona Cambra del Parlament, òrgan d'expressió de la sobirania nacional amb els mateixos drets que la Cambra de Representants. Es tracta, en aquest cas, d'una representativitat global; dit d'una altra manera, d'una indivisibilitat de la representació de les col·lectivitats locals, contràriament a la representació dels estats membres d'un Estat federal en el si de la segona Cambra, on cada Estat està representat com una entitat particular. Cal observar aquí que, en realitat, la representació de les col·lectivitats locals no se situa en el si de la segona Cambra, sinó en el col·legi electoral que, en cada regió, elegeix els consellers.

L'antimodel balcànic

El projecte d'una "tercera via", tenint en compte l'acumulació bruta de qüestions abans esmentades, porta també a concebre un esquema de sortida de la crisi inspirat en el model balcànic. Als qui venen aquest producte els agrada recordar també que el difunt rei Hassan havia declarat que, "excepte la corona i la bandera, tot era negociable". És un fet que, davant el desordre internacional del darrer decenni, el sistema internacional ha aconseguit, més o menys, enginyar alguns muntatges col·lectius que pretenen calmar diverses inquietuds -evitar la proliferació de microestats, preservar l'homogeneïtat dels grups socials i tractar així de controlar les violències o exclusions per tal de preservar la sobirania dels estats-, alhora que s'esforçava a garantir els drets de les minories. Els resultats d'aquest enfocament estan, sense cap mena de dubte, perfectament contrastats. Però el que cal tenir en compte en aquest aspecte es relaciona amb la posada en marxa de fórmules de tutela amb dret d'ingerència o sense. Totes elles associen els Estats Units -ja sigui directament o a través de l'OTAN o de les Nacions Unides-, així com diversos "grups de contacte", a una base regional o al principi de la participació de països particularment interessats en el retorn o el manteniment de la pau.

És prou sabut que els Estats Units estan fortament involucrats en la qüestió del Sàhara marroquí, com queda demostrat per l'elecció i l'arbitratge de James Baker, el caràcter privilegiat de les seves relaciones amb el Marroc, i la importància que dóna als seus interessos comercials i econòmics a Algèria, i a la seguretat i l'estabilitat del Magreb. Però si bé tenen influència per apaivagar situacions -com va passar l'estiu passat arran de la crisi Rabat/Alger-, també mesuren els límits d'aquesta acció. I això permet als defensors de la tercera via esforçar-se perquè Washington activi, sota la seva batuta o sense, la creació d'un grup de contactes format per Algèria, Espanya, França i Mauritània. La idea seria un projecte d'autonomia regional -és a dir, saharià- a l'interior del Marroc amb la mateixa factura que la de Catalunya o Andalusia. O sigui, que s'organitzi la diversitat, cosa que no és qüestionable i sí que és, en canvi, desitjable. Tot i així, com es pot conciliar, aleshores, el principi d'igualtat entre regions amb el dret a la diferència d'una d'elles?

En el discurs del 6 de novembre de 1999, amb motiu del XXVI aniversari de la Marxa Verda, S.M. Mohamed VI va declarar que havia "decidit ampliar el camp de gestió de les qüestions locals en benefici dels seus habitants i permetre'ls d'assumir la responsabilitat d'aquesta gestió en el marc de la regió". Un any més tard, el 6 de novembre de 2000, el sobirà marroquí puntualitzava: "Al setembre, amb motiu de la trobada de Berlín, el Marroc va proposar un diàleg franc i constructiu amb vista a examinar els mitjans per tal d'arribar a una solució política, en el marc de la sobirania marroquina i de la unitat nacional i territorial, i dins el respecte pels principis democràtics, amb la promoció d'una descentralització ampliada i de la regionalització amb la finalitat de permetre al conjunt de les províncies del sud que asseguressin la gestió i el desenvolupament de la seva regió per convertir-la en un edifici invulnerable i en part dels sòlids fonaments de l'Estat marroquí unificat." D'altra banda, el nou sobirà s'ha abocat a un enfocament més participatiu del problema del Sàhara, sense que l'ampliació dels espais de llibertat pugui comprometre l'ordre públic i l'autoritat de l'Estat. Ens trobem, doncs, en aquest punt. Res a veure amb autoritzar certs mitjans a considerar "la seva" tercera via com a única sortida possible de la crisi. Com si l'estatut de Kosovo, de Croàcia, de Bòsnia i de Sèrbia, actualment estats desmembrats de l'antiga Federació Socialista Iugoslava, es pogués comparar amb els llaços de fidelitat i els títols històrics i jurídics que uneixen l'antic Sàhara occidental amb l'imperi del xerif.

És vana aquesta solució a mig camí o intermèdia d'una fórmula inconstitucional especial per a les províncies saharianes recuperades. S'ha de recordar que la història és aquí per demostrar-ho: una regionalització mal feta porta sempre al regionalisme i el separatisme. No hi ha dubte que pot ser un model factible a curt termini, però amb vista al futur no fa altra cosa que alimentar en el seu si una mena de dialèctica interna, un ferment de divisió del cos social i de la unitat nacional.