Crear 10 millones de empleos en 15 años
El gran desafío económico y social para los países del Magreb - y para sus vecinos - es ofrecer empleo a la mayor generación de jóvenes de su historia

Iván Martín


Ni el islamismo radical, ni la emigración masiva, ni la pobreza en expansión, ni la falta de libertades, ni siquiera el terrorismo. La gran cuestión económica y social común que deben afrontar los tres países del Magreb central durante las dos próximas décadas es la de cómo hacer frente a la explosión de su población activa, cómo ofrecer empleo y oportunidades económicas a los 20 millones de jóvenes que se incorporarán a su mercado de trabajo en los próximos tres lustros. De ello dependerá en buena parte todo lo demás, e incluso la estabilidad de toda la región del Mediterráneo occidental. Y, por supuesto, también de la formación y la educación que se les dé.

La magnitud del desafío no proviene sólo de la evolución demográfica (tabla 1), sino que responde a una incapacidad estructural de estos países para ofrecer oportunidades de empleo a su población que tiene su origen en el modelo de desarrollo aplicado desde su independencia. Este fracaso en términos de crecimiento y competitividad queda ilustrado en la tabla 3, que estima la diferencia entre las tasas de crecimiento registradas en los años noventa y las que hubieran sido necesarias para absorber el crecimiento de su población activa. De hecho, hay que tener en cuenta que los tres países del Magreb central son ya tres de los cuatro países del norte de África y Oriente Próximo, junto con Palestina, que mayores tasas de desempleo sufren: más de un 15% en Túnez, 19,8% en Marruecos entre la población urbana (la baja tasa de desempleo registrado en el medio rural hace caer la media nacional al 12,5%, pero está muy distorsionada por problemas estadísticos) y más del 25% en Argelia. Es decir, en total más de cuatro millones de parados en la región, de los cuales más del 80% es menor de 30 años y dos terceras partes nunca han tenido un empleo antes. De los tres países, Argelia es el único que dispone de un sistema de seguro de desempleo: establecido en julio de 1994, concede prestaciones durante una media de 22 meses a los trabajadores del sector formal despedidos.

Otro problema es el de la calidad del empleo y los salarios: los salarios reales han retrocedido desde principios de los años noventa incluso en el sector formal (tabla 2), pero la precariedad del empleo ha aumentado sobre todo como consecuencia de la expansión rampante de la economía informal, que en algunos casos parece servir de sucedáneo a las políticas laborales.

Pero más allá de la insuficiencia de demanda de empleo, en los próximos años se va a producir un cambio dramático causado por la afluencia al mercado de trabajo de la mayor generación de jóvenes de la historia magrebí. Los principales motores de este crecimiento de la oferta de mano de obra son, por un lado, la evolución de una población en pleno síndrome postransición demográfica y, por otro, la creciente incorporación de la mujer al mercado de trabajo. (cuadro 1)


¿Carga o regalo?


El aumento de la población en sí mismo no tiene por qué ser un fenómeno negativo para el desarrollo de un país; al contrario, incrementa los recursos productivos de que dispone. De hecho, el rejuvenecimiento de la estructura de población que provoca la transición demográfica supone que, en todo el norte de África y Oriente Próximo, entre 1990 y 2020 el crecimiento de la población económicamente activa sea superior al de la población dependiente (de hecho, en un porcentaje mayor que en ninguna otra región del mundo durante ese periodo). Esta diferencia, que se ha dado en llamar “regalo demográfico”, permite impulsar el crecimiento mediante una mayor acumulación de mano de obra como factor de producción. Además, la caída de las tasas de dependencia permite unas mayores tasas nacionales de ahorro e inversión y una menor dependencia de la financiación externa. El problema está en que, para que ese potencial se realice, es necesario ofrecer oportunidades de empleo a las nuevas cohortes de jóvenes. Entretanto, el alto porcentaje de población con menos de 15 años obliga al Estado a hacer frente a un incremento de los costes de educación, salud, infraestructuras sociales, etcétera. La realidad es que, en términos históricos, todos los países, incluidos los europeos, han tendido a “expulsar” considerables flujos de emigración durante la última fase de su transición demográfica.


Políticas de empleo


Ahora bien, ¿cómo hacer frente a este desafío laboral? En los últimos 20 años, los dos principales mecanismos de absorción de mano de obra han sido el sector público y la emigración, preferentemente hacia los países europeos mediterráneos, donde están legalmente registrados más de 2,5 millones de residentes magrebíes y probablemente haya cerca de otro millón de inmigrantes no registrados.

En cuanto al empleo público, en los países del Magreb tiene un peso menor que en otros países del norte de África y Oriente Próximo, pero aun así supone entre el 15% (en Marruecos) y el 30 % (en Argelia) del empleo total, aunque con una clara tendencia a disminuir en los tres países. Mientras que en Argelia casi cuatro de cada 10 puestos de trabajo creados en la década de los noventa correspondió al sector público, Marruecos es el único país en el que el empleo público ha caído tanto en términos absolutos como en términos relativos, lo que seguramente explica en buena parte la alta tasa de desempleo entre los titulados universitarios (38%), una de las cifras más desalentadoras en un país con semejante déficit de educación y formación de su mano de obra y fuente de no pocas tensiones sociales

En la medida en que es poco probable que el empleo público siga absorbiendo mano de obra en las dos próximas décadas, las alternativas (salvo la emigración,como señala Ibrahim Awad en su artículo de este número) pasan por estimular la creación de empleo en el sector privado. Para conseguirlo, hay básicamente dos vías: incrementar la tasa de crecimiento global de la economía o la intensidad en mano de obra de este crecimiento (es decir, el aumento del empleo que se consigue ante una subida de un punto porcentual de la tasa de crecimiento, lo que los economistas conocen como “elasticidad” del empleo con respecto al crecimiento).

El problema es que la expansión de la producción agrícola, uno de los sectores con mayor potencial de creación de empleo en los países de la región, está bloqueada por las cuotas a la importación y otras medidas proteccionistas impuestas por los países europeos (que han excluido la agricultura de las zonas de libre comercio euromediterráneas). Otra alternativa es la inversión en programas de obras públicas, que además de crear empleo constituyen un buen medio para crear las infraestructuras sociales, como vivienda o sistemas de suministro de agua, que el crecimiento demográfico y la urbanización hacen necesarias, así como las infraestructuras productivas (comunicaciones y transporte, fundamentalmente) imprescindibles para atraer inversión extranjera y mejorar la competitividad de las empresas nacionales. El problema aquí es la escasa capacidad de inversión del Estado, sometido además a la sangría del servicio de la deuda externa.

Una tercera vía es integrar a la industria manufacturera de los países magrebíes en las cadenas de producción industrial europeas para ocuparse de los procesos de producción más intensivos en mano de obra (como, en una medida limitada, ha sucedido en el sector textil o está sucediendo en la industria de componentes eléctricos y metalmecánica).

Pero a este respecto la falta de competitividad local y el endurecimiento del entorno competitivo internacional como consecuencia del desmantelamiento del Acuerdo Multifibras que garantizaba acceso preferencial de los textiles magrebíes a los mercados europeos (25% de las exportaciones totales en Marruecos y 45% en Túnez), que beneficiará sobre todo a los países del sureste asiático y la entrada en el mercado único europeo de los nuevos Estados miembros del este de Europa hacen muy difícil ser optimista. De hecho, a partir de 2004 en Túnez y de 2008 en Marruecos la aplicación de la última fase de las zonas de libre comercio euromediterráneas, con la plena liberalización de las importaciones de productos industriales europeos, corre el riesgo de tener un impacto fuertemente negativo sobre el empleo industrial en estos países, aunque sorprendentemente no existen estudios fiables sobre su magnitud (se ha llegado a hablar de la desaparición de entre uno y dos tercios de las pequeñas empresas industriales locales).

De hecho, es significativo que, en su Informe sobre la inversión mundial 2003, la UNCTAD clasificara a los tres países del Magreb, indistintamente, entre los “países con bajo potencial de inversión extranjera directa”. Ahora bien, la promoción de esas inversiones es un elemento clave para las posibilidades de desarrollo y creación de empleo de los países magrebíes y, de rebote, una consideración estratégica de primer orden para los países europeos mediterráneos.

En cualquier caso, parece claro que, en los próximos años, será imprescindible tener en cuenta, a la hora de tomar decisiones de inversión y gasto público, su impacto sobre el empleo. O, como ha propugnado recientemente la Comisión sobre la Dimensión Social de la Globalización establecida por la Organización Internacional del Trabajo en su informe de marzo de 2004 (http://www.ilo.org/public/english/wcsdg/), “tendría sentido que los países adoptaran objetivos de empleo como parte de su proceso presupuestario, y que convirtieran los análisis de impacto sobre el empleo en un criterio explícito de la toma de decisiones de política macroeconómica”.


Duplicar las tasas de crecimiento


Sin embargo, incluso un aumento significativo de la intensidad en empleo del crecimiento hará necesario conseguir tasas de crecimiento muy elevadas para hacer frente a la subida proyectada de la población activa. Incluso si se consiguiera que la elasticidad del empleo con respecto al crecimiento aumentara hasta 0,7 (es decir, por cada aumento de la tasa de crecimiento en un 1% se produce un aumento del empleo total del 0,7%), los países del Magreb necesitarían duplicar las tasas de crecimiento que registraron en los años noventa para absorber el aumento de la población activa previsto durante los próximos 15 años únicamente como consecuencia de la evolución demográfica (es decir, sin tener en cuenta la mayor incorporación de mujeres al mercado laboral ni el éxodo rural); aun consiguiéndolo, el número total de desempleados en los tres países del Magreb también aumentaría en más de dos millones de personas durante los próximos 15 años, pasando de los cuatro millones actuales a más de seis millones. (tabla 3)

Así pues, hacer frente al desafío del empleo en los países del Magreb exige ineludiblemente aplicar políticas que impulsen el crecimiento. De hecho, el impulso de un modelo de crecimiento económico acelerado intensivo en mano de obra parece ser la única política capaz de dar solución a todos los grandes desafíos económicos y sociales que afrontan los países del Magreb en los próximos años, incluidos los que plantean para los países europeos.

Ahora bien, este aumento considerable de la tasa de crecimiento sólo puede alcanzarse mediante aumentos sustanciales de la inversión pública y/o privada, interna y/o extranjera.

Sin embargo, la inversión pública está estructuralmente lastrada en un futuro inmediato por la pérdida de ingresos arancelarios derivada de la creación de zonas de libre comercio con la Unión Europea (en Marruecos, por ejemplo, la pérdida de ingresos arancelarios fue ya de 225 millones de euros en 2003, y aumentará hasta 2012, cuando alcanzará los 650 millones de euros anuales, frente a los 145 millones de euros anuales que recibe de los fondos MEDA de la UE ) y por la absorción de una parte muy importante del gasto público por los salarios de los funcionarios (43,4% en Marruecos) y el servicio de la deuda externa. Además, la tasa de ahorro interna tiende a ser muy baja en unos países con una población tan joven.


Modelo de relaciones con la UE


En ese sentido, los desafíos que plantean las perspectivas de empleo en la región no sólo exigen un replanteamiento en profundidad del modelo de desarrollo de estos países –un nuevo “contrato social”, según los términos utilizados por el BM (cuadro 2) – sino también un replanteamiento del modelo actual de relaciones económicas entre los países europeos y los del Magreb, que hoy por hoy son unas relaciones “clásicas” Norte-Sur que, además, resultan difícilmente sostenibles desde un punto de vista tanto macroeconómico como social. Así, los países europeos del norte del Mediterráneo no sólo compartirán con los países magrebíes las consecuencias económicas y sociales de las políticas aplicadas para hacer frente al desafío del empleo, sino que tienen una responsabilidad compartida para afrontarlo desde ahora mismo.

Por ello, no es exagerado afirmar que, para los países europeos del norte del Mediterráneo, el crecimiento económico en general, y más concretamente la inversión en el Magreb es un bien público, es decir, una actividad económica cuyos beneficios son mucho mayores que lo que indica la mera tasa de rentabilidad empresarial de la inversión, pues tiene fuertes externalidades positivas en la medida en que contribuye a crear empleo y crecimiento en esos países, y con ello a estabilizarlos. Eso ofrece un buen argumento para invertir recursos, para fomentar una mayor presencia de las empresas europeas en los países magrebíes y para intensificar las relaciones económicas mutuas. Seguramente no haya otra cuestión más importante para la seguridad y la prosperidad común en el Mediterráneo occidental.